Drie megaprojecten werden mogelijk door alternatieve bekostiging

Onze verstedelijkingsopgave stuit op een structureel bekostigingsprobleem: beschikbare (publieke) middelen lijken ontoereikend en zijn bovendien sectoraal en versnipperd georganiseerd. Dit belemmert afstemming van ruimtelijke investeringen op het snijvlak van infra en gebiedsontwikkeling. Terwijl infrastructuur juist een verbindende rol speelt in vele maatschappelijke opgaven. Hoogste tijd om onze bekostigingssystematiek af te stemmen op integraal werken. Maar hoe? Een analyse van ervaringen in New York, Kopenhagen en Londen levert inzichten op voor toepassingen alhier. 

Tom Daamen en Simon van Zoest, TU Delft

Dat investeringen in (stedelijke) infrastructuur kunnen resulteren in waardestijging van vastgoed in aanpalende gebieden is intussen evident. En de gedachte dat een deel van deze waardestijging ten goede zou kunnen komen aan de bekostiging van infra-investeringen is dan ook een logische. Maar de praktische uitvoering ervan blijkt tot nog toe lastig. Daarom besloten de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling en het ministerie van IenW eind 2019 om samen verdiepend, internationaal vergelijkend onderzoek te ondersteunen naar de alternatieve bekostiging van grootstedelijk openbaar vervoer. De onderzoeksvraag die zij centraal stelden: ‘Wat zijn in het buitenland kritische succesfactoren gebleken bij de invoering van alternatieve bekostigingsvormen van ov-infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling, en welke bekostigingsvormen zijn in Nederland dan het meest kansrijk?’ Deze studie levert de volgende inzichten en aanbevelingen op.

1. Overtuig elkaar dat het anders moet
Ook in Londen, New York en Kopenhagen bleek de reguliere bekostigingssystematiek ontoereikend om de gewenste ov-projecten te realiseren. En ook hier was de reguliere manier van bekostigen ‘ingesleten’ in de rolverdeling en het gedrag van betrokken actoren, evenals ingekaderd op het gebied van governance en wetgeving. Er was sprake van een zogeheten ‘lock-in’: nieuwe instrumenten en middelen werden alleen binnen de bestaande spelregels gezocht en tussen bestaande spelers aangewend of toegepast. Deze studie toont aan dat een afwijkende bekostigingsstrategie geen werkelijkheid wordt, zonder daadkracht en drang onder betrokken partijen. In alle steden ontstond zo een gedeelde overtuiging dat het anders moest.

2. Benut lokale waardeontwikkeling
De alternatieve bekostigingsstrategieën in de drie steden focussen alle op lokale waardeontwikkeling. Lokale autoriteiten creëren er waarde door bestemmingswijzigingen (Kopenhagen) of door nieuwe ontwikkelrechten (rezoning in New York), maar in alle gevallen ook door publieke ov-investeringen. Deze investeringen worden er terugbetaald door gronduitgifte, vrijwillige private bijdragen of het heffen van belastingen. Het betreft allerlei vormen van value capturing, waarbij met name baatafroming via heffing, een instrument is dat we in Nederland niet kennen.

3. Stel het gemeenschappelijk belang centraal
Alternatieve bekostiging impliceert naast anders werken, een andere verdeling van middelen onder de belangrijkste spelers op het stedelijk ontwikkelingsveld. In alle onderzochte steden concentreerde het gemeenschappelijke belang van economische groei en vernieuwing zich uiteindelijk in één ruimtelijke investeringsambitie, waarvan een nieuwe openbaarvervoerlijn de kern vormde. De initiatiefnemers konden zo steeds rekenen op niet alleen steun van het bedrijfsleven, ontwikkelaars en investeerders, maar ook draagvlak onder verschillende soorten politieke coalities en bewindsvoerders; van links tot rechts.

4. Hervorm, maar doe het met mate
Alternatieve bekostiging betreft in essentie een herstructurering van geldstromen. Deze verandering is ogenschijnlijk een instrumentele, maar werkt door in alle institutionele lagen van het politiek-economische landschap. In de praktijk betekent dit dat er niet alleen implicaties zijn voor de governance van de ov-aanleg en gerelateerde gebiedsontwikkelingen. Het betekent ook dat aanpassing van wettelijke kaders noodzakelijk is. In de drie bestudeerde cases is hiervoor echter geen grootscheepse hervorming op touw gezet, maar pragmatisch voortgebouwd op de bestaande spelregels van infrastructuurvoorziening en bekostiging.

5. Maak krachtige investeringsplannen
De bekostigingsperiode van grootstedelijke ov-infrastructuur en gebiedsontwikkeling neemt soms decennia is beslag en wordt vaak ook tijdens de rit nog verlengd. Het is dan cruciaal om concrete investeringsplannen te maken die in politieke, juridische en financiële zin consistent op een bekostigingsstrategie kunnen worden afgestemd. Het wil niet zeggen dat deze plannen en strategie in beton gegoten zijn, maar juist dat ze adaptief zijn omdat dit de relatie tussen partijen versterkt.

6. Zorg voor een evenwichtige uitvoering van de bekostigingsstrategie
Veel partijen willen zekerheden ontlenen aan investeringsplannen met bijbehorende financiering- en bekostigingsstructuren. Het helpt dan niet als deze plannen en structuren gemakkelijk weer omgegooid kunnen worden. Een te star systeem is echter ook niet raadzaam. Een combinatie van monitoren, leren en reflecteren is cruciaal voor een evenwichtige uitvoering.

Inzichten
Hoewel de geconstateerde kritische succesfactoren contextafhankelijk zijn, zijn veel overeenkomsten ontdekt. Breed gedeeld werd de overtuiging dat de projecten cruciaal zijn voor de economische voorspoed van stad, regio en zelfs het land als geheel. Tegelijkertijd zijn er in alle gevallen bedenkingen over de legitimiteit van de ingezette instrumenten of over de kwaliteit van gebouwde uitkomsten. Toch stelt geen van de respondenten dat het beter was geweest als de projecten er niet waren gekomen. Het is daarom eerlijker om niet te spreken van kritische succesfactoren, maar van oprechte inzichten uit drie daadkrachtige doch imperfecte praktijken. En er is gedurende het proces ontstellend veel geleerd.

Drie aanbevelingen voor Nederland
Hoewel de focus van deze studie internationaal was, is aanvullend ook gekeken naar een samenhang met de Nederlandse bekostigingssystematiek. Hieruit lijken de volgende aanbevelingen het meest relevant en concreet:

1. Werk met daadkracht en drang aan duurzame bekostiging voor de Nederlandse verstedelijkingsopgave.
Werk aan veerkrachtige bekostigingsstrategieën waarin niet alleen de kosten maar ook de brede opbrengsten van duurzame verstedelijking worden inbegrepen. Die strategieën moeten ervoor zorgen dat zo weinig mogelijk uit de keten ‘ontsnapt’, maar dat die duurzaam aan de Nederlandse samenleving ten goede komt.

2. Zorg voor meerlaagse uitvoeringskracht
Zoek op rijksniveau interdepartementaal de samenwerking met regionale of metropolitane coalities en allianties. Integrale planvorming moet hier met uitvoeringskracht beloond kunnen worden, waarvoor zowel bestaande organen als (een) nieuw op te richten organisatie(s) in aanmerking kunnen komen.

3. Voeg bekostiging uit de afroming van baathebbers toe aan het Nederlandse bekostigingspalet
Ontwerp een baatafromingsinstrument, een aanbeveling die naadloos past in een lange lijn van adviezen voor het lokale belastinggebied van Nederlandse gemeenten. Dit onderzoek laat zien dat draagvlak voor een dergelijk instrument transparant en in samenspraak met potentiële baathebbers kan worden gecreëerd.

Tot slot
De onderzochte praktijken zijn niet simpelweg te kopiëren. Maar met een stukje van de pro-development-cultuur uit New York, het financieel-juridische vernuft van de Londenaren en de publieke daadkracht van de Kopenhagenaren, kunnen we de verstedelijkingsopgave in ons land een belangrijke impuls geven.

Klik hier voor een uitgebreider artikel met een link naar het onderzoeksrapport.