Het BnG dossier: nog eens tegen het licht houden

Het vallen van het kabinet Rutte IV op 7 juli 2023 leidde op 12 september van dat jaar tot het controversieel verklaren van veel dossiers. Eén van die dossiers was ‘Betalen naar Gebruik’, BnG. De overheid wilde door invoering van BnG er enerzijds voor zorgen dat er een forse besparing van CO2-emissies zou worden behaald en anderzijds dat de totale inkomsten uit autobelastingen op peil zouden blijven.

Binnen het BnG dossier viel een aantal onderzoeken. Eén van deze studies richtte zich op de vormgeving van de tarieven en de effecten daarvan op onder andere het gebruik, de samenstelling en de emissies van het personen- en bestelautopark en de gevolgen voor de inkomsten uit autobelastingen voor de overheid. Dit onderzoek, uitgevoerd door MuConsult, Revnext en 4Cast, bevond zich op het moment van het vallen van het kabinet in de afrondende fase. De te verwachten effecten van verschillende varianten van een kilometertarief waren al doorgerekend en aan de Tweede Kamer gerapporteerd [*]. Het kabinet hoefde eigenlijk alleen de voorkeursvariant nog maar te kiezen. Hierna kon dan de definitieve effectinschatting gemaakt worden, op basis waarvan de definitieve tarieven vastgesteld zouden worden. De bedoeling was om BnG in 2030 daadwerkelijk in te voeren.

Wat nu?

De vraag is wanneer BnG weer actueel wordt, of wanneer er weer een politieke meerderheid is die inziet dat BnG een geschikt instrument is om zowel congestie te verminderen als via een lager autogebruik en een schoner wagenpark milieuwinst te behalen en zo bij te dragen aan de klimaatdoelen. Daarbij kunnen enkele keuzes uit de laatste fase van de BnG-studie eventueel heroverwogen worden.

Uitgangspunten van BnG

Bij de laatste serie varianten (fase 2, in 2023) was het uitgangspunt dat voor alle kilometers betaald zou moeten worden, ook die in het buitenland. Differentiatie van het kilometertarief naar tijd of plaats was op dat moment politiek geen optie meer. Wel kon het tarief, evenals in fase 1 (2020) [*], nog steeds worden gedifferentieerd naar voertuigkenmerken zoals brandstofsoort en gewichtsklasse, vergelijkbaar met de huidige motorrijtuigenbelasting. Tariefdifferentiatie naar voertuigkenmerken heeft potentieel een groot effect op de vergroening van het wagenpark en levert dan dus meer milieuwinst op.

BnG leidt tot minder autogebruik en daardoor tot minder congestie. Met een tarief dat naar tijd en/of plaats varieert, kan een grotere reductie van de congestie worden bereikt dan met een tarief dat overal en altijd gelijk is. Dit blijkt al het geval te zijn met een relatief beperkte differentiatie naar tijd (overdag versus nacht) en plaats (Randstad en stedelijke gebieden versus overige) zoals het fase 1 BnG onderzoek aantoonde. Het laagtarief was hierbij 75 procent van het basistarief en het hoogtarief 125 procent. Dit leidde tot zo’n 5 procent extra reductie van de congestie vergeleken met de vergelijkbare variant met alleen een differentiatie naar CO2-uitstoot, bij slechts 1 procent extra reductie van het totale binnenlandse autokilometrage.

Maar je zou nog een (flinke) stap verder kunnen gaan in het differentiëren van het tarief, door niet alleen van vaste momenten en plaatsen uit te gaan maar het tarief bijvoorbeeld ook te laten afhangen van de dag van de week. In theorie zou je de tarieven zelfs volledig dynamisch kunnen maken op basis van de actuele, of verwachte drukte op de weg. Hogere prijzen bij schaarste of bij een hoge vraag gelden al op veel meer markten. Zo zijn vakanties in het hoogseizoen duurder dan daarbuiten, zijn er flexibele elektriciteitstarieven en kan er bij veel treinabonnementen met 40 procent korting in de daluren worden gereisd. Bij een tariefdifferentiatie naar plaats kan bovendien ook rekening worden gehouden met regio’s waar er minder alternatieven voor de auto zijn of waar bestemmingen, zoals banen en voorzieningen, verder weg liggen. Andere mogelijke oplossingen om groepen te compenseren die te duur uit zijn, kan een inkomensafhankelijk tarief zijn of de opbrengsten van BnG gebruiken om alternatieven voor de auto aantrekkelijker te maken, zoals collega Henk Meurs eerder al in NM Magazine benoemde [*].

Aandachts- en uitvoeringspunten

Bij invoering van BnG, en met name bij differentiatie naar tijd en plaats van een kilometertarief, geldt wel een aantal belangrijke aandachtspunten:

• Hogere eisen stellen aan de registratie: Niet alleen het aantal kilometers maar ook de locatie en het tijdstip moeten worden geregistreerd. Periodiek uitlezen van de kilometerteller volstaat niet om de kosten te kunnen bepalen.
• Gedragseffecten: de grootste effecten op gedrag worden verwacht wanneer mensen direct geconfronteerd worden met de financiële gevolgen van hun keuzes. Een periodieke factuur achteraf heeft naar alle waarschijnlijkheid veel minder effect dan het direct, in het dashboard, tonen van de kosten van elke gemaakte rit, zoals bij een taxiritje. Inzicht vooraf over de kosten, bij voorbeeld via een app of routeplanner, kan ervoor zorgen dat mensen hun reis op een ander, rustiger en goedkoper moment maken of eventueel met een andere vervoerwijze maken.
• BnG moet budgetneutraal zijn voor de (Rijks)overheid: de totale inkomsten aan autobelastingen moeten, na gedragsreacties, hetzelfde zijn als bij de huidige motorrijtuigenbelasting. Als automobilisten minder gaan autorijden of een schonere auto kiezen of op ‘goedkopere’ momenten rijden, dalen de inkomsten voor de overheid. De tarieven moeten dan verhoogd worden, wat weer kan leiden tot verdere gedragsverandering en dus een zichzelf versterkend effect. Een bredere kosten-batenanalyse (MKBA), waarin ook milieuwinst en lagere maatschappelijke kosten door minder congestie worden meegenomen, kan een completer beeld geven en deze prijsspiraal dempen.
• Compensatie voor afnemende accijnzen: een belangrijk aandachtspunt bij het willen invoeren van BnG was de zogenaamde ‘grondslagerosie’ in de autobelastingen. Door de toename van elektrische voertuigen in het wagenpark nemen, bij de huidige autobelastingen, de overheidsinkomsten uit autobelastingen sterk af. Dit komt vooral omdat de belasting op elektriciteit veel lager is dan de brandstofaccijnzen. Door dit te compenseren in het kilometertarief kunnen de totale belastinginkomsten op peil blijven, maar dit leidt wel tot, gemiddeld, hogere tarieven.

Samenvattend

Het controversieel verklaren van het BnG dossier door de val van het kabinet Rutte IV betekent aan de ene kant dat BnG nu al weer geruime tijd in de ijskast staat, maar aan de andere kant biedt het ook de mogelijkheid een aantal keuzes met betrekking tot de invulling van BnG nog eens tegen het licht te houden, zodat de invoering toekomstbestendig en zo eerlijk mogelijk kan worden vormgegeven.