Stint niet aangepast aan de regels, maar de regels aan de stint!

De fatale botsing van de stint met de trein in Oss in september 2018 heeft onnoemelijk veel leed en schade berokkend. De stint voldeed niet aan de Europese veiligheidsregels en werd dus niet toegelaten tot de Europese openbare weg. De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft na de botsing verklaard dat de stint in deze vorm nooit de Nederlandse openbare weg op had gemogen [1]. Met een dubieuze, juridische constructie heeft dezelfde minister van Infrastructuur en Waterstaat de stint in 2011 toch toegelaten. Alle betrokken instanties hebben hieraan meegewerkt, terwijl bekend was de stint niet voldeed aan de essentiële Europese veiligheidsregels. Om herhaling te voorkomen, is een bezinning nodig waarom in 2011 niemand aan de bel trok. Waarom de betrokken instanties: RDW, SWOV en TNO dit hebben laten passeren. Dit artikel vormt daartoe een aanzet.

Het politieke kader

Voor elke voertuigcategorie en voor vrijwel alle componenten waaruit deze bestaan, zijn al jaren geleden door breed samengestelde commissies van deskundigen uit alle lidstaten van de EU, eisen geformuleerd. Voor voertuigen zoals segway en stint zijn de gedetailleerde, zeer uitgebreide eisen vastgelegd in de Bijlage 1 van de Richtlijn 2002/24/EG. Beide voertuigen voldeden niet aan de hierin gestelde eisen.

Een minister heeft in de Europese Unie eigenlijk geen invloed op de eisen waaraan een voertuig moet voldoen. De EU is van oordeel dat het subsidiariteitsbeginsel voor het regelen van de veiligheid van voertuigen niet goed werkt. Dit beginsel houdt in dat ieder lidstaat zelf nationale veiligheidseisen formuleert (zie overweging nummer 7 bij de richtlijn).

Deze Europese werkwijze is in essentie gebaseerd op de scheiding der machten. Het is de hoeksteen van het Europese veiligheidsbeleid. De ene partij (samenwerkende Europese deskundigen) stelt de regels op en een financieel onafhankelijke andere partij (“Notified Body”) controleert of aan die regels wordt voldaan.

Regelgeving

Op 8 maart 2008 werd er in de Tweede Kamer een motie ingediend om de segway – een voertuig dat niet voldeed aan de Richtlijn 2002/24/EG en dus niet in Europa werd toegelaten – toch toe te laten op de openbare weg [2]:

“     “ verzoekt de regering, vooruitlopend op aanpassing van de regelgeving, gebruikers (toegevoegd: van de segway) onder voorwaarden ontheffing te verlenen en dit binnen een maand te realiseren,

Een van de indieners motiveerde de motie als volgt:

"Het is goed dat wij een nieuwe voertuigcategorie optuigen, zodat wij niet bij iedere innovatieve voertuiguitvinding deze soap over de segway hoeven te herhalen. Wij hebben dus zeker iets belangrijks bereikt." "Wij willen niet nog eens twee jaar wachten tot de segway de openbare weg op mag."

De segway (en later de stint) voldeden niet aan de Europese veiligheidsregels [3] en konden dus niet worden toegelaten tot de openbare weg. De minister wilde ondanks het niet voldoen aan de regels de voertuigen toch toelaten. Nederland heeft de vrijheid om voertuigen toe te laten uitsluitend alleen tot de Nederlandse openbare weg. De Europese veiligheidseisen zijn dan niet van toepassing.

De minister heeft hiervoor gekozen. In de Regeling Voertuigen is op 1-7-2010 een aparte paragraaf opgenomen (Hoofdstuk 5/Afdeling 6/§13): Zelf balancerende Bromfietsen. Deze paragraaf regelde de toelating tot de Nederlandse openbare weg. De degelijke, op jarenlange ervaring gebaseerde Europese veiligheidsregels golden vanaf dat moment in Nederland niet meer.

In de nieuwe §13 werden, wellicht met de Tweede Kamer motie in het achterhoofd, alleen uiterst summiere veiligheidsregels geformuleerd waaraan deze 'bromfietsen' moesten voldoen. Zo werd het mogelijk de segway zonder enige aanpassing toe te laten tot de Nederlandse openbare weg.

De keuze van de minister creëerde een vacuüm. De Europese technische regels voor het type voertuig als de stint worden breed gedragen door alle lidstaten van de EU. De regels zijn door technische specialisten uit alle lidstaten op basis van jarenlange ervaringen geformuleerd. Deze garanderen een hoog veiligheidsniveau op de Europese wegen. Al deze technische regels golden opeens niet meer. De minister stond voor de onmogelijke taak zelf, voor het eerst, in hele korte tijd, essentiële veiligheidseisen te formuleren voor de innovatieve stint en dat met de segway-motie in het achterhoofd. De veel te summiere veiligheidseisen van §13 van de Regeling Voertuigen, primair opgesteld voor de kant en klare, geïmporteerde segway, zijn voor de stint nauwelijks uitgebreid. Een meer voor de hand liggende benadering zou zijn geweest om tenminste de belangrijkste regels uit het grote aantal Europese technische regels te distilleren en deze in §13 op te nemen. Tot de belangrijkste kunnen gerekend worden:

• een remvertraging van 4 m/s2
• (traditionele) mechanische remmen op alle vier wielen
• actief permanent toezicht op het toegelaten innovatieve voertuig (de stint) door de RDW.

De toets van de stint door de RDW (20 september 2011)

In augustus 2011 diende de fabrikant van de stint bij de minister een verzoek in het innovatieve voertuig toe te laten tot de openbare weg. Op dat moment reden al enkele honderden stints in Nederland rond zonder zichtbare problemen. De stint voldeed niet aan de Europese veiligheidseisen. In theorie kon de minister natuurlijk weigeren deze toe te laten. Gelet op de segway-motie mocht niet worden aangenomen dat de Tweede Kamer zich hierbij zou neerleggen. De minister besloot de toelating van de stint op dezelfde wijze te regelen als bij de segway – dus buiten de, in de visie van de Tweede Kamer, veel te strenge EU-veiligheidsregels om.

Na ontvangst van het verzoek om de stint toe te laten tot de openbare weg in augustus 2011, heeft de minister de RDW, die financieel afhankelijk is van de minister, verzocht na te gaan of de stint voldeed aan de eisen van §13 van de Regeling Voertuigen [4]. De eis met betrekking tot de remweg was in deze paragraaf als volgt vastgelegd:

De wetgever heeft in de linkerkolom en de rechterkolom twee eisen geformuleerd. De eis in de linkerkolom is de standaard Europese eis. De eis in de rechterkolom kan op dezelfde manier worden weergegeven als in de linkerkolom (de remvertraging is het kwadraat van de snelheid gedeeld door tweemaal de remafstand a=(v2/2*d  [v in meters per seconde niet in km/h]). Voor de segway geeft links en rechts hetzelfde resultaat: 4 m/s2.

Woorden zijn flexibel

De rechterkolom lijkt daarmee overbodig. Met de rechterkolom creëerde de minister echter de nodige beleidsruimte. De remweg werd gedefinieerd voor de topsnelheid die maximaal 20 km/h kon zijn. 'Kon' zijn, maar niet noodzakelijk was. De topsnelheid van de stint was 15 km/h. In zijn brief aan de minister gaf de RDW de eis in de rechterkolom als volgt weer:

3,5 meter remweg bij max snelheid van 15 km/u. --[4]

Deze eis komt juridisch en technisch overeen met de formulering in de rechterkolom. Deze is bij een lagere topsnelheid niet gelijk aan de eis in de linkerkolom, maar aan een remvertraging van 2,5 m/s2. De RDW heeft de stint voor wat betreft de remvertraging terecht goedgekeurd met de op dat moment legale, maar veel te lage remvertraging van 2,5 m/s2. Het was duidelijker geweest als de RDW in zijn brief aan de minister achter de hier geciteerde zin had aangeven: Dit komt overeen met een remvertraging van 2,5 m/s2 (Zie ook de 12e reactie van de RDW op het conceptrapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid op de website van de Raad). Zowel de minister als de RDW wisten dat de remvertraging van de stint in vergelijking met de Europese eis van 4 m/s2 veel te laag was. Op 4 november 2011 werd de stint toegelaten tot de openbare weg met een remvertraging: 2,5 m/s2.

Op 1 januari 2012, drie maanden later, werd §13 van de regeling wederom gewijzigd. De tekst in de rechterkolom verviel daarbij. De eis werd daardoor weer gewoon de Europese eis van 4 m/s2. De enkele maanden eerder verleende toelating van de stint, die door deze wijziging niet meer voldeed aan de eis van 4 m/s2 van de aangepaste Regeling Voertuigen, werd niet ingetrokken.

Het oordeel van de SWOV (8 november 2011) [5]

De minister heeft de SWOV, financieel afhankelijk van de minister, gevraagd de veiligheidsaspecten van de toelating van de stint tot de openbare weg te onderzoeken.

Tijdens dit onderzoek heeft de SWOV ook remproeven uitgevoerd. Die remproeven kunnen geen ander resultaat hebben gehad dan de remproeven kort daarvoor uitgevoerd door de RDW. Deze moeten dus een stuk lager geweest zijn dan de in Europa gangbare remvertraging van 4,0 m/s2voor dit type voertuigen. In het advies van de SWOV aan de minister is hierover geen enkele opmerking gemaakt. In een algemeen verkennend onderzoek, zoals gevraagd aan de SWOV, had dat wel moeten worden vermeld.

De stint had geen traditionele, mechanische remmen maar remde af op de elektromotor met behulp van elektronische circuits – net zoals de segway. In die tijd stond de betrouwbaarheid van dit type remsysteem door ongevallen met de segway al ter discussie. Ook aan dit aspect bestede de SWOV in haar advies geen enkele aandacht. Evenmin is nagaan of op basis van het gezonde verstand het vrijwillig volgen van de belangrijkste (buitenwerking gestelde) Europese veiligheidsregels niet een veel veiliger voertuig zou hebben opgeleverd. Zo is aan de Europese eis dat alle vier de wielen traditioneel, mechanisch moeten worden beremd, geen aandacht besteed. Bij een algemeen advies, waarom de minister vroeg, was het logisch geweest om deze aspecten tenminste in de beschouwing te betrekken.

Het onderzoek van TNO na de botsing in Oss op 20 september 2018 [6]

Kort na de botsing, zeven jaar na de toelating in 2011, gaf de minister TNO, financieel in grote mate afhankelijk van de overheid, de opdracht te onderzoeken welke verbeteringen aan de stint nodig waren om deze verantwoord aan het verkeer op de openbare weg te kunnen laten deelnemen. De eerste aanbeveling was:

Het voertuig moet worden voorzien van een goedwerkend remsysteem op alle wielen dat wat betreft technische eisen tenminste voldoet aan de reguliere toelatingseisen voor dit type voertuig.

De Europese eisen voor het voertuigtype stint zijn: mechanische remmen op alle vier wielen met een remvertraging van 4 m/s2. De eerste aanbeveling van TNO komt dus overeen met de Europese eisen. TNO vermeldt dat niet in zijn rapport. Evenmin wordt aangegeven dat deze Europese eisen ook al golden in 2011 – het jaar waarin de STINT werd toegelaten. Vooral deze eisen waren aanleiding om met een bijzondere Nederlandse juridische constructie de Europese regels niet van toepassing te verklaren voor de stint.

Dit TNO-rapport was de aanleiding de stint aan te passen. Zo ontstond de BSO-bus. De vraag doet zich dan voor of de huidige BSO-bus, (de stint uit 2011, maar dan aangepast volgens het TNO-advies) veel verschilt van een stint die in al 2011 zou zijn aangepast aan de Europese veiligheidsregels. Mijn inschatting is dat de BSO-bus niet veel verschilt van een stint die in al 2011 zou zijn aangepast aan de toen geldende Europese regels. De minister heeft in 2011 bij de stint een extreem goedkeuringstraject gevolgd – met ernstige gevolgen.

Verscherpt toezicht

Volgens de Europese regels (2002/24/EG art 4 lid 5) heeft de toezichthoudende instantie (in Nederland de RDW) een zorgplicht bij de toelating van nieuwe experimentele voertuigen waarmee dus nog geen praktische ervaring is opgedaan. De RDW moet actief erop op toezien dat het pas toegelaten experimentele voertuig niet zomaar wordt gewijzigd. Als de stint volgens de Europese regels zou zijn toegelaten, dan zou de RDW regelmatig gecontroleerd moeten hebben of er geen modificaties waren doorgevoerd. In voorkomend geval kon de RDW dan ingrijpen. Alle Europese veiligheidsregels voor de stint waren buiten werking gesteld. Dus geen extra aandacht van de RDW voor de stint.

Conclusie

De segway en de stint voldeden niet aan de Europese veiligheidsregels. De Tweede Kamer was zo enthousiast dat de minister de segway en stint eigenlijk zonder enig voorbehoud toeliet. De minister verklaarde voor dit type voertuigen dat het Europese veiligheidssysteem niet meer van toepassing was. De nieuwe, summiere Nederlandse veiligheidsregels werden zo geformuleerd dat de stint, zonder enige aanpassing, kon worden toegelaten tot de Nederlandse openbare weg. Ook de absolute Europese scheiding tussen regelgeving en de beoordeling of aan de regels wordt voldaan, verviel.

De vooraanstaande Nederlandse instituten RDW, SWOV en TNO hebben door hun specifieke technische deskundigheid een bijzondere verantwoordelijkheid als zij betrokken worden bij de beoordeling van in Nederland nieuwe en onbekende voertuigen. Deze instituten werden betrokken bij de beoordeling van de stint. Zij hebben de ingrijpende besluiten van de minister onterecht zonder enige kanttekening laten passeren. Daarmee hebben zij tenminste de indruk gewekt het belang van hun financiële relatie met de minister te stellen boven het maatschappelijke belang van veilig verkeer.

GERAADPLEEGDE LITERATUUR

• Richtlijn 2002/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 maart 2002 betreffende de goedkeuring van twee- of driewielige motorvoertuigen en de intrekking van Richtlijn 92/61/EEG van de Raad (Voor de EER relevante tekst)
• Verordening (EU) nr. 168/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2013 betreffende de goedkeuring van en het markttoezicht op twee- of driewielige voertuigen en vierwielers
• Richtlijn 93/14/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende de reminrichting van twee- of driewielige motorvoertuigen
• Regeling Voertuigen 2010 met latere wijzigingen
• Onderzoek naar Stint-ongeval in Oss te snel gestaakt Wilbert Walta|Verkeerskunde.
• Alleen de fabrikant van de Stint vervolgen? Wilbert Walta| Verkeerskunde 11/30/23  
• Onderzoeksraad voor veiligheid: Veilig toelaten tot de weg. Lessen naar aanleiding van het ongeval met de Stint. Oktober 2019

REFERENTIES

[1]        “Stint had volgens minister nooit de weg op gemogen: ‘We dachten meer aan innovatie dan veiligheid’ - Omroep Brabant.” https://www.omroepbrabant.nl/nieuws/2949431/stint-had-volgens-minister-nooit-de-weg-op-gemogen-we-dachten-meer-aan-innovatie-dan-veiligheid

[2]        Tweede Kamer Segway 19 maart 2008 TK 65 65-4615

[3]        Richtlijn 93/14/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende de reminrichting van twee- of driewielige motorvoertuigen.

[4]        RDW, “TEST RAPPORT STINT,” Sep. 20, 2011.

[5]        Verslag veiligheidsonderzoek STINT Categorie: ‘aangewezen bromfiets’ Auteur(s) SWOV Jaar 2011,” 2011.

[6]        TNO-rapport: TNO 2018 R11484 Technisch onderzoek Stint.