Dood door schuld I (VK7/2012)

In Verkeerskunde 7/2012 wordt aandacht besteed aan de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de wegbeheerder voor slecht onderhoud aan wegen.

Tenlastelegging

Aan de gemeente wordt tenlastegelegd dat de gemeente (…) grovelijk, althans
aanmerkelijk onvoorzichtig en/of onachtzaam en/of nalatig, althans met
aanmerkelijke verwaarlozing van de in dezen geboden zorgvuldigheid, heeft
gehandeld en/of nagelaten.

De gemeente heeft immers nagelaten voldoende (deugdelijk) onderhoud te (laten) plegen aan het wegdek van de Nieuweweg  (te weten door onvoldoende zorg te dragen voor een (voldoende) geëgaliseerd en/of veilig wegdek), en/of heeft nagelaten zodanige (verkeers)maatregelen met betrekking tot het wegdek van de Nieuweweg en/of de veiligheidssituatie op die weg te nemen dat de veiligheid en/of gezondheid van weggebruikers was gewaarborgd (te weten door onvoldoende zorg te dragen voor een passende maximumsnelheid en/of een passende en/of deugdelijke (gedeeltelijke/plaatselijke) afzetting en/of passende en/of deugdelijk geplaatste waarschuwingsborden). Met als gevolg dat ter plaatse de bestuurder van een motor, en de passagier/bijrijder van die motor:

• over de in de Nieuweweg gelegen hobbels en/of (grote) oneffenheden
  is/zijn gereden en/of;
• (vervolgens) (daardoor) de controle over de motor is/zijn kwijtgeraakt en/of
  (daarna) ten val is/zijn gekomen/van de motor gevallen is/zijn en/of;
• (hierdoor) in (frontale) botsing gekomen is/zijn met een tegemoetkomende
  bedrijfsauto met oplegger,

waardoor het aan de schuld van de gemeente te wijten is geweest dat de bestuurder en de passagier van de motorfiets aan de gevolgen van het opgelopen letsel zijn overleden. 

Bezwaar

De gemeente maakt bezwaar tegen de dagvaarding. De gemeente voert aan dat de gemeente een openbaar lichaam is in de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet en dat  de in de ten laste gelegde genoemde gedragingen niet anders dan door de gemeente kunnen worden verricht. Daarom komt de gemeente strafrechtelijke immuniteit toe en dient de officier van justitie in de vervolging niet ontvankelijk te worden verklaard. Deze conclusie wordt volgens de gemeente onder meer ondersteund door de (nadere) invulling die de Hoge Raad in zijn arrest van 6 januari 1998 aan de strafrechtelijke immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen heeft gegeven, het ‘Pikmeer II-criterium (LJN AA9342).

Jurisprudentie

De gemeente stelt vervolgens dat de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), onder andere het arrest van 30 november 2004, LJN AS2641 (Öneryildiz vs. Turkije) geen grondslag biedt om de strafrechtelijke immuniteit van de gemeente in casu te doorbreken. Deze conclusie wordt ondersteund door het feit dat de Hoge Raad in arresten na de genoemde uitspraak van het EHRM, het Pikmeer II-criterium is blijven toepassen. In zijn Aanwijzing voor de opsporing en vervolging van overheden neemt ook het Openbaar Ministerie het Pikmeer II-criterium als uitgangspunt. Een ruimere vervolgingsbevoegdheid van het Openbaar Ministerie is met die aanwijzing in strijd. Bovendien is een van het Pikmeer II-criterium afwijkende strafrechtelijke aansprakelijkheid in strijd met het legaliteitsbeginsel. Voor de gemeente is/was het namelijk niet (voldoende) voorzienbaar dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid van openbare lichamen door Europese rechtspraak (mogelijk) ruimer zou zijn dat uit het Pikmeer II-criterium volgt, aldus de gemeente.

Officier van Justitie

Volgens de officier van justitie zien de ten laste gelegde feiten, anders de gemeente stelt, niet op gedragingen betreffende (gebrekkige) besluitvorming in het kader van het wegbeheer. Het ‘nalaten’ uit de dagvaarding heeft betrekking op het feitelijk gedrag van de gemeente, te weten het niet uitvoeren van voldoende onderhoud aan de Nieuweweg en/of het niet nemen van voldoende verkeersmaatregelen. Omdat dit ook door derden, niet openbare lichamen, kan worden verricht, is de gemeente, met in achtneming van het Pikmeer II-criterium strafrechtelijk vervolgbaar.

Mocht de rechtbank oordelen dat de gemeente wel strafrechtelijke immuniteit toekomt, kan jurisprudentie van het EHRM tot een andere uitkomst leiden, zo stelt het Openbaar Ministerie. De tenlastelegging houdt immers in dat geen noodzakelijke maatregelen zijn genomen ter voorkoming van het gevaar, waardoor twee personen zijn overleden. Hiervan is aanmerkelijke onzorgvuldigheid van de gemeente de oorzaak. Wanneer de gemeente niet vervolgbaar zijn, zou dat in strijd kunnen zijn met het recht op leven als bepaald in artikel 2 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM). In dat geval kan het zijn dat geen immuniteit geldt. Het legaliteitsbeginsel staat daarin niet in de weg.

Strafrechtelijke vervolging rechtspersonen

De rechtbank beantwoordt allereerst de vraag of de gemeente strafrechtelijk kan worden vervolgd voor de in de tenlastelegging omschreven gedragingen.

Artikel 51 Wetboek van Strafrecht (Sr) bepaalt dat rechtspersonen strafrechtelijk kunnen worden vervolgd. Uit de memorie van toelichting bij de invoering van dit artikel dat onder ‘rechtspersonen’ ook publiekrechtelijke rechtspersonen moeten worden begrepen. Het is echter uitdrukkelijk aan de rechtspraak overgelaten om te bepalen in welke gevallen deze rechtspersonen vervolgd kunnen worden. Met zijn arrest van 6 januari 1998 (Pikmeer II-arrest) heeft de Hoge Raad de mogelijkheden om decentrale overheden te vervolgen, verruimd. Vervolging van decentrale overheden is alleen uitgesloten, wanneer de gedragingen naar hun aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dat door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. Voor strafrechtelijke immuniteit van een publiekrechtelijke rechtspersoon is derhalve slechts ruimte als sprake is van een exclusieve bestuurstaak (zie overweging 14 van Hof Arnhem 24 september 2009, LJN AE7956).

Ter zake van het wegonderhoud onderscheidt de rechtbank gedragingen die exclusief aan de gemeente toekomen en gedragingen die dat niet zijn. Weliswaar is in de artikelen 15 en 16 van de Wegenwet bepaald dat het Rijk, de provincie, de gemeente  en het waterschap verplicht zijn openbare wegen te onderhouden en dat de gemeente ervoor moet zorgen dat de binnen zijn gebied liggende wegen in goede staat verkeren, maar aan de andere kant kan het feitelijk onderhoud ook door derden, niet zijnde openbare lichamen, worden uitgevoerd. Derden kunnen  zodoende ter zake van het onderhoud van openbare wegen op gelijke voet als de gemeente aan het maatschappelijk verkeer deelnemen.

Conclusie

De conclusie van de rechtbank wordt ondersteund met het Pikmeer II-arrest (rechtsoverweging 5.5): ‘In de bestuurlijke praktijk hebben zich ten aanzien van de in hoofdstuk 7 Grondwet bedoelde openbare lichamen vormen van taakoefening ontwikkeld die meebrachten dat taken waarvoor de zorg aan een publiekrechtelijke rechtspersoon is opgedragen, niet door deze zelf worden verricht, maar door privaatrechtelijke rechtspersonen, waarin de overheid in meer of mindere mate zeggenschap heeft, of door middel van andere vormen van privatisering of publiek-private samenwerking. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het ophalen van afvalstoffen, de monumentenzorg of aan het onderhoud aan wegen en waterwegen’.

De rechtbank concludeert dan ook dat een gemeente ter zake van onderhoud van wegen strafrechtelijk kan worden vervolgd, dus geen immuniteit geniet, als de gevolgen van dat onderhoud (mogelijk) een strafbaar feit oplevert.

Vervolgens is de vraag of deze conclusie uitsluitend geldt voor daadwerkelijk verricht (gebrekkig) onderhoud of ook voor het nalaten onderhoud te verrichten.

De rechtbank oordeelt dat ook ‘het nalaten’ onderhoud te verrichten tot strafrechtelijke vervolging kan leiden. als de gevolgen van dat nalaten strafbaar zijn gesteld. Ook een derde partij die met het uitvoeren van wegonderhoud is belast, kan in de verplichting tot het uitvoeren van dat onderhoud tekortschieten of nalaten onderhoud te verrichten. In dat geval is het feitelijk nalaten om onderhoud te verrichten dus evenmin als een exclusieve bestuurstaak te betitelen. Dit geldt ook voor het nemen van (onjuiste) verkeersmaatregelen dan wel het nalaten daarvan. Deze taak kan de gemeente immers ook aan een derde partij uitbesteden. Artikel 51 lid 2 onder 2º Sr staat hieraan niet in de weg. In dat artikel wordt weliswaar gesproken over ‘een verboden gedraging’, maar de wetgever heeft onder dat begrip mede ‘een nalaten’ willen brengen, zo blijkt uit de memorie van toelichting.

De laatste vraag die moet worden beantwoord is of de officier van justitie ten laste heeft gelegd het feitelijk niet uitvoeren van voldoende onderhoud aan de Nieuweweg en/of het feitelijk niet nemen van voldoende verkeersmaatregelen of dat de gemeente wordt verweten dat zij heeft nagelaten dienaangaande een bestuurlijk besluit te nemen.

Oordeel

Naar oordeel van de rechtbank is de tekst van de dagvaarding duidelijk. De dagvaarding omvat immers het verwijt dat de gemeente heeft nagelaten aan de Nieuweweg onderhoud te (laten) verrichten en/of heeft nagelaten voldoende verkeersmaatregelen te nemen als gevolg waarvan twee personen zijn overleden. Anders dan de gemeente aanvoert, is in de dagvaarding niet het verwijt te lezen dat de gemeente in het kader van zijn taak als wegbeheerder niet heeft besloten om feitelijk onderhoud aan de Nieuweweg te verrichten. Mocht de gemeente echter hebben willen stellen dat het niet verrichten van feitelijk onderhoud per definitie met zich meebrengt dat ook het verwijt wordt gemaakt dat niet (bestuurlijk) is besloten om onderhoud te verrichten (een exclusieve bestuurstaak), dan volgt de rechtbank de gemeente daarin niet. Het is immers mogelijk dat in het kader van het (doen) uitvoeren van onderhoud aan een weg wel een bestuursrechtelijk besluit wordt genomen, maar dat aan dat besluit geen verder gevolg wordt gegeven.

De door de gemeente en officier van justitie genoemde jurisprudentie leidt niet tot een ander oordeel. Zowel de uitspraak van het Hof Arnhem 24 september 2002, LJN AE7956 (vuurwerkramp Enschede) als die van het Hof Amsterdam van 23 december 2022, LJN BU9240 (Probo Koala) betroffen gedragingen die zijn aan te merken als een exclusieve bestuurstaak.

Rechtbank Utrecht 10 oktober 2012, LJN BX9622

 
Auteur: Joske van Lith