Hoe ov slim te bekostigen en financieren is

Aan ambities op de lange termijn geen gebrek in de ov-sector. Maar daarvoor is veel extra geld nodig. En dan komt de coronacrisis ook nog tussendoor. Hoe gaan we dat allemaal betalen? Experts pleiten voor nieuwe financierings- en alternatieve bekostigingsmodellen.

Dit artikel is eerder gepubliceerd in OV-Magazine 1/2021. Wilt u OV-Magazine voortaan in print of digitaal ontvangen? Neem dan een abonnement.

De Rijksoverheid en decentrale overheden kunnen voorlopig maar beperkt aanvullende investeringen doen, begint Remco Derksen van adviesbureau Rebel. De adviseur schreef mee aan de contouren van het Toekomstbeeld OV, waarin hij focuste op de bekostiging van deze ov-plannen: tot 2040 zou zo’n 2 miljard extra per jaar noodzakelijk zijn voor gebiedsontwikkeling en mobiliteit/ov. “Bekostiging is iets anders dan financiering. Je kunt pas naar de financiering gaan kijken, als de bekostiging in orde is.”

Maar vanuit reguliere overheidspotjes kunnen we dat extra bedrag mogelijk niet verwachten. De middelen vanuit het Infrastructuurfonds zijn tot 2030 al belegd en de vrije investeringsruimte vanuit de BDU-gelden (Brede Doeluitkering) staat onder druk, vertelt hij. Het recent geïntroduceerde Nationaal Groeifonds biedt geen structurele oplossing.

Daarom moeten we alternatieven aanspreken: Derksen berekende dat we via alternatieve bekostiging (zie einde van dit artikel) minimaal 10 tot 20 procent van de projectkosten kunnen dekken. “Dat komt dan neer op 200 tot 400 miljoen euro per jaar.”

Remco Derksen, adviesbureau Rebel: ‘De woningbouwontwikkelaar kan een hogere prijs voor huizen vragen als het gebied goed ontsloten is per ov, dus een vaste afdracht voor ov bij nieuwbouw is niet raar

Hét moment voor verandering

Niet alleen de bekostiging van nieuwe infrastructuur is een uitdaging, maar ook de toekomstige bekostiging van het huidige ov-systeem. De coronacrisis brengt de ov-wereld aan het schudden. Momenteel werken alle decentrale ov-autoriteiten aan transitieplannen om samen met vervoerders op een slimme manier deze crisis te overleven. Dat vertelt Nico van Paridon, adjunct-directeur van de Vervoerregio Amsterdam. “Vóór corona keken we al naar manieren om kostenbesparend te werken en minder druk op de balansen te voelen, maar corona versnelt dat proces. Als we verder willen met verduurzaming, moeten we investeringslasten weghalen bij vervoerders.”

Ook Erik Verhoef, hoogleraar transporteconomie aan de Vrije Universiteit Amsterdam, ziet de coronacrisis als aanjager om veranderingen sneller in werking te stellen. “Duurzaamheid is nu veel meer dan twintig jaar geleden een centraal issue in mobiliteitsbeleid. Verandering van mobiliteitsgedrag gaat nooit over één nacht ijs, maar je ziet vaak dat mensen hun gedrag veranderen na een schok.” We kunnen er volgens Verhoef van uitgaan dat de ov-reiziger wel weer terugkeert en daarom is dit volgens hem hét moment om het gedrag van mensen te beïnvloeden.

Erik Verhoef, VU Amsterdam: ‘Vooral de kilometerheffing is een politiek gevoelig thema, maar dit keer had zelfs de VVD het in het verkiezingsprogramma. Dat biedt een opening om met inventief prijsbeleid gedrag te kunnen gaan sturen’

Prijsdifferentiatie bij reizigers

De transporteconoom stelde in 2008 al voor om in het ov spitsmijdend te opereren en een kilometerheffing door te voeren op de weg, om daarmee mogelijk het ov deels te bekostigen. Zo’n dertien jaar later staan deze thema’s weer op de agenda. Maar komt het er ook een keer van? “Vooral de kilometerheffing is een politiek gevoelig thema, maar dit keer had zelfs de VVD het in het verkiezingsprogramma. Dat biedt een opening om het in het regeerakkoord te krijgen en met inventief prijsbeleid gedrag te kunnen gaan sturen.”

Roeland Pieper, Edward Rosbergen en Ries Knigge van onderzoeksbureau MuConsult zien mogelijkheden om met prijsdifferentiatie reizigersgedrag te beïnvloeden. Pieper: “De kostendekkingsgraad in het stad- en streekvervoer ligt momenteel rond de 50 procent: dit betekent dat de gemiddelde reiziger slechts de helft betaalt van wat de reis werkelijk kost. De overheidsbijdrage ligt rond de 1 miljard euro per jaar. Als bepaalde doelgroepen meer gaan betalen, gaan de opbrengsten omhoog en de kostprijs van het ov omlaag, als dat leidt tot betere reizigersspreiding.”

Door prijsdiscriminatie toe te passen op verschillende groepen reizigers valt het gedrag van mensen goed te beïnvloeden, gaat Knigge verder. “De spitsvraag reduceren is verreweg de goedkoopste manier om reizigersvolume te vergroten tegen lagere kosten. Zo kunnen vervoerders hun materieel en personeel efficiënter inzetten en betalen bepaalde doelgroepen onbewust extra mee. Forensen bijvoorbeeld zijn daartoe in staat en bereid als het kwaliteitsverbetering oplevert. De groepen die het financieel niet kunnen ophoesten, kun je daarvan vrijstellen.”

Roeland Pieper, MuConsult: ‘Als bepaalde doelgroepen meer gaan betalen, gaan de opbrengsten omhoog en de kostprijs van het ov omlaag, als dat leidt tot betere reizigersspreiding’

Kostenreductie bij overheden

Daarnaast kunnen overheden de kosten voor vervoerders reduceren door investeringen in materieel te financieren, vertelt Rosbergen: “De overheid kan tegen betere voorwaarden een lening afsluiten bij een bank om materieel te financieren, want het is een betrouwbare partij. Vervoerders kunnen hiermee het materieel aanschaffen en per jaar afbetalen. Zo’n financieringsconstructie kan bovendien gunstig zijn voor de balanspositie van een vervoerder, waardoor deze makkelijker aan aanbestedingen kan deelnemen.”

Een voorbeeld daarvan is de bussenlening van 100 miljoen euro, die de Vervoerregio Amsterdam introduceerde in Amstelland-Meerlanden. Voor Zaanstreek-Waterland staat een bussenlening van 150 miljoen gereserveerd.

Adjunct-directeur Nico van Paridon: “We gaven vroeger een jaarlijkse subsidie aan de vervoerder op de exploitatie- en kapitaalkosten voor de hele concessieduur. Maar bij zero-emissiebussen zijn de kapitaalkosten bij de start van de concessie erg hoog. Bij de bussenlening subsidiëren we de totale kapitaalkosten eenmalig bij de concessiestart. Dan ontvangen vervoerders bijvoorbeeld niet meer tien jaar lang 20 miljoen euro aan kapitaalsubsidie boven op de exploitatiesubsidie, maar eenmalig 200 miljoen euro bij de start van de concessie.”

Aparte activa BV

De vervoerautoriteit als bank, het lijkt een inventieve oplossing. Door een subsidie in de vorm van een lening te verstrekken, die ze zelf weer leent op de kapitaalmarkt, wordt de Vervoerregio de kapitaalverstrekker en kan ze ook de voorwaarden bepalen.

Van Paridon: “Doordat de Vervoerregio een triple A-status heeft, zijn wij volledig kredietwaardig en kunnen we tegen een gunstige rente bij de bank lenen. De vervoerder leent dan bij ons met een risico-opslag. Een van de voorwaarden die wij stellen, is dat al het busmaterieel in een aparte activa-bv wordt ondergebracht. In ruil krijgen wij de rollende activa (bussen) als onderpand. Op het moment dat een vervoerder failliet zou gaan, kan de curator de bussen niet verkopen en blijft het ov beschikbaar.”

Begin 2020 startte de Vervoerregio een variant hierop voor de levering van de nieuwe trams, metro’s en ZE-bussen aan GVB: een tripartiete overeenkomst. De vervoerder leent bij de bank, de opdrachtgever staat garant. “We gaven een garantie van 30 jaar aan de bank en GVB leende rechtstreeks bij de bank, voor een lagere rente. Wij betalen de rente en aflossing aan GVB, en die betaalt weer rechtstreeks aan de bank.”

Doordat de activa BV de bussen langer beheert dan de concessie duurt, kunnen de bussen gemakkelijk over naar een eventuele volgende vervoerder. “Concessies duren tegenwoordig steeds langer, omdat vervoerders langer nodig hebben om hun bussen af te schrijven. Maar met deze constructie, inclusief een overnameregeling, hoeft dat niet meer.”

In de huidige vorm is de activa BV bij de vervoerder ondergebracht, die de bussen aanschaft, onderhoudt en verhuurt aan de vervoerder. Maar de bv kan ook worden ondergebracht bij een derde partij, zoals een energiemaatschappij of een bussenbouwer, en zo andere kapitaalintensieve infrastructuur onder zijn hoede nemen, zoals laadinfrastructuur of stallingen. Deze bv stelt de bussen dan beschikbaar aan de vervoerder. “De vervoerder doet dan puur de exploitatie, in een exploitatie-bv. Dat verkleint het risicoprofiel om in te schrijven op nieuwe aanbestedingen.” Een volgende stap kan zijn, dat andere partijen ook de ticketverkoop van vervoerders gaan overnemen.

Nico van Paridon, Vervoerregio Amsterdam: ‘Als we verder willen met verduurzaming, moeten we investeringslasten weghalen bij vervoerders’

Haalbare kaart

De aparte activa BV doet inmiddels zijn intrede in steeds meer concessies, vertelt Van Paridon. Met name in het buitenland. Dat geldt ook voor de bussenlening en de garantstelling, vult MuConsult-adviseur Roeland Pieper aan. Kostenreductie via dit financieringsmodel lijkt dan ook een realistisch scenario voor de nabije toekomst.

En is het verhogen van de reizigersopbrengsten via tariefdifferentiatie haalbare kaart? Hoogleraar Verhoef noemde het niet voor niets een ‘politiek gevoelig onderwerp’. Pieper: “Overheden zijn hier best huiverig voor, de betaalbaarheid en toegankelijkheid van het ov domineert de politieke discussie. Het is de vraag hoeveel je als overheid zelf wilt betalen?”

Ries Knigge, aanvullend: “Als overheden hun inwoners van goed ov dicht bij de deur willen voorzien, moet je naar slimme manieren zoeken om kosten en opbrengsten dichter bij elkaar te krijgen. Reizigers kunnen een extra financiële bijdrage leveren, of hun tijd investeren om de first mile te overbruggen naar bijvoorbeeld een aantrekkelijke HOV-halte.”

Zo´n slimme manier kan een combinatie met het WMO-vervoer zijn, aldus Edward Rosbergen. “Omdat de WMO-taxi 15 minuten eerder of later mag aankomen, kun je deze in feite ook met een halfuursfrequentie laten rijden. Dat maakt het makkelijker om ritten te combineren en daarmee wordt het veel efficiënter.”

Baathebbers moeten meebetalen

Maar waar halen we die 200 tot 400 miljoen per jaar vandaan, die Remco Derksen van Rebel becijferde in het Toekomstbeeld OV? Door lastenverhogingen door te voeren, denkt de adviseur. “Lastenverhogingen roepen per definitie weerstand op, maar als we naar schaalsprongen toe willen dan moet je je op weerstand voorbereiden. En het moet duidelijk zijn dat er sprake is van het profijtbeginsel: de kwaliteit van de bereikbaarheid én de leefomgeving gaan erop vooruit. Dat betekent dat partijen met dit profijt moeten meebetalen. Bij gebiedsontwikkeling moet je ver vooruitplannen. Je moet niet, zoals in Leidsche Rijn, eerst een wijk aanleggen en daarna pas het ov. Het moet andersom gebeuren.”

Door samen met de omgeving te investeren in ov-projecten, creëer je bovendien meer draagvlak, voegt Rosbergen van MuConsult toe. “In het buitenland zie je bijvoorbeeld dat bedrijven een halte bij hun bedrijventerrein aan laten leggen en daarvoor meebetalen, met cofinanciering vanuit de gemeente. Dat zou bij een scholengemeenschap ook kunnen. Dan moet je alleen wel een bepaalde ticketafname kunnen garanderen aan de vervoerder. “

De top 5 aan baathebbers

Speciaal voor OV-Magazine stelde Remco Derksen van Rebel een top 5 op van alternatieve bekostigers voor het ov, die in toekomstige ov-projecten kunnen meebetalen.

1. Woningbouwontwikkelaars
   “De woningbouwontwikkelaar kan een hogere prijs voor huizen vragen als het gebied goed ontsloten is per ov (in plaats van autoparkeerplaatsen), dus een vaste afdracht voor ov bij nieuwbouw is niet raar. Dat kan worden vastgelegd in de vergunning. In Haarlem wordt dit principe al gebruikt.” De hoogte van de bijdrage moet per gebied verschillen.
    
2. Pandeigenaren
   Door op deze nieuwbouwlocaties de ingezetenheffing of OZB-belasting te verhogen, kunnen ook pandeigenaren meebetalen aan nieuw ov, eventueel met een speciaal OV-abonnement. “Dat kan een jaarlijkse bijdrage zijn, die je kunt koppelen aan de waardestijging van het huis. Met een staffel kunnen mensen die dichter bij een ov-voorziening wonen, een hogere bijdrage betalen. Eigenlijk gaan de rijkere mensen nu betalen voor de armeren.” In Engeland wordt dit principe veel gebruikt. Bij lightrailprojecten waar veel woningbouw gaat plaatsvinden, zoals bij de Oude Lijn, is dit volgens Derksen erg kansrijk.
    
3. Reizigers
   Een deel van de projectkosten valt te bekostigen door een toeslag op tickets op rendabele lijnen te gebruiken. Derksen: “Met de komst van de Noord/Zuidlijn bijvoorbeeld verbeteren de reistijd en de bereikbaarheid. Een dergelijke heffing kun je ook op netwerkniveau doorvoeren, maar let wel op dat je niet datgene duurder maakt, waarvan je juist wilt dat mensen het meer gebruik gaan gebruiken.” In Japan wordt dit principe al veel gebruikt.
    
4. Autogebruikers
   De grootste potentiële inkomstenbron kan een kilometerheffing of cordonheffing voor de autogebruiker zijn. “Dit is maatschappelijk mogelijk de minst populaire maatregel, want de autogebruiker gebruikt vaak geen ov. Maar de maatschappelijke baten zijn enorm, groter dan alleen de bekostiging van ov-projecten.”
    
5. Gemeenten
   Via de accres-regeling ontvangen grote en middelgrote steden een Rijksbijdrage als inwonersaantallen toenemen. Dit komt in een gemeentefonds terecht. “De gemeente Utrecht reserveert bijvoorbeeld al jaren 12,5 procent van die gelden voor bereikbaarheid. In 15 jaar heb je dan al snel een paar honderd miljoen gespaard. Dit is een interessante optie voor snelgroeiende steden.”
   
   Aan de andere kant kunnen gemeenten ook vanuit hun parkeergelden een financiële bijdrage leveren, weet Derksen. “Parkeergelden zijn voor gemeenten een belangrijke inkomstenbron, dus het is logisch een deel daarvan te gebruiken voor ov-projecten. Aan de andere kant gebruiken veel gemeenten dit vaak als sluitstuk van hun begroting. Dus het raakt de financiële huishouding enorm.”

Mkba breder opzetten?

Om de kosten en maatschappelijke meerwaarde van een ov-project goed in beeld te krijgen, speelt de maatschappelijke kostenbatenanalyse (mkba-analyse) als beslissingsondersteunend instrument een belangrijke rol. “Vaak wordt een analyse met en zonder ov gemaakt en het verschil daartussen is de meerwaarde van een ov-project”, vertelt transporteconoom Verhoef. “Als een mkba dan negatief uitpakt, moeten beleidsmakers goede redenen hebben om toch te beargumenteren waarom ze vinden dat een project toch door moet gaan.”

Ov-projecten, zoals de Uithoflijn, scoren daarbij eigenlijk altijd negatief. “Daar had je mogelijk ook voor Bus Rapid Transit kunnen kiezen”, zegt de VU-hoogleraar. “Dus als je dan toch lightrail wilt aanleggen, is er blijkbaar meer van belang dan alleen reistijdwinst. Maak dat dan ook expliciet.”

Roeland Pieper: “Je kunt nou eenmaal niet alles platkwantificeren. Maar juist daarom is de mkba een mooie methode om tijdens het besluitvormingsproces te checken wat je kunt optimaliseren, hoe het project goedkoper kan en waar je de baten kunt verhogen om meer maatschappelijk rendement te creëren.”

Reistijdwinst wordt vaak als belangrijkste ‘baat’ gezien, vervolgt Remco Derksen. “Je hebt niet alleen te maken met directe financiële baten, maar ook met indirecte maatschappelijke baten. Dat is lang niet altijd voldoende. Neem de Erasmusbrug in Rotterdam. Als er alleen naar reistijd was gekeken, dan was deze er mogelijk niet gekomen. Het is een icoon in de stad: hoeveel dat de stad oplevert, valt niet in bekostigingsmodellen uit te drukken.”

Toch vindt Rob van der Bijl, hoogleraar aan de Universiteit van Gent, dat het tijd is om de mkba breder op te zetten. Hij ontwikkelde samen met Niels van Oort (Smart Public Transport Lab) het 5xE-model waarin alle maatschappelijke aspecten worden benoemd, die in de mkba moeten worden meegenomen. Dit zijn effectieve mobiliteit, efficiënte stad, economie, milieu (environment) en sociale cohesie (equity). In dit artikel vertelt hij waarom de mkba-analyse een breder paradigma moet krijgen.