Ho, ho, we weten nog weinig van de prestatie van DBFM

Als ik sommige uitspraken over DBFM lees, dan denk ik: ‘ho ho, we weten nog veel te weinig van DBFM om te concluderen dat deze contractvorm de beste prestaties oplevert voor (complexe) infra-projecten’. Dat stelt Stefan Verweij, promovendus aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, afdeling Bestuurskunde. Hij waarschuwt voor voorbarige conclusies ook al lijken overheden enthousiast en staan er nog nieuwe ‘DBFMs’ op de rol.

Zijn waarschuwing wil overigens niet zeggen dat we moeten wachten op de eindevaluatie na afloop van de eerste langdurige contracten. Verweij: ‘Maar willen we al eerder een uitspraak kunnen doen over de prestaties van DBFM, dan moeten we wel starten met systematisch tussentijds evaluatieonderzoek vanaf de eerste fases van de lopende DBFM-contracten.

Evaluatiemethodiek
Verweij ontwikkelde daarvoor een methodiek die hij zelf toepaste tijdens zijn onderzoek naar ‘het evalueren van het managen van publiek-private samenwerking in de uitvoering van infrastructuurprojecten’. Via dit brede kader stuitte hij tijdens zijn praktische onderzoek van medio 2011 tot begin 2013 op het Design en Build-project A2-Maastricht en daarna op het DBFM-project A15- Maasvlakte-Vaanplein.

Op basis van een reeks systematisch geanalyseerde interviews met betrokken ‘publieke’ en ‘private’ managers van genoemde projecten, aangevuld met een wetenschappelijke blik op diverse evaluaties van publiek-private samenwerkingscontracten voor infrastructuurprojecten in het buitenland, is Verweij in ieder geval stellig over de samenwerkingscomponent in de Nederlandse DBFM-contracten: overheid en markt moeten deze rol nog beter leren. Verweij: ‘Ik constateerde dat markt en overheid vaak op het verkeerde moment afstand namen, dan wel samen optrokken. Dat brengt onnodige spanning teweeg in de relatie en heeft daardoor naar verwachting een negatieve werking op de prestatie van het project.’

Systematisch evalueren
Naast deze, nog onvolwassen relatie, noemt Verweij meer redenen om voorzichtig te zijn met uitspraken over de prestatie van DBFM-contracten. ‘Internationale evaluaties van min of meer vergelijkbare contractvormen geven een gemixt beeld over de prestaties. Belangrijk daarbij is wel dat de contractvormen internationaal nogal verschillen en in veel gevallen ook de component O van operations, of exploitatie bevatten; een factor die we in Nederlandse transportinfrastructuur projecten weinig kennen. Vervolgens zijn DBFM-projecten in de Nederlandse situatie nog veel te jong om een eindbalans op te maken. Reden te meer om nu al op een goede manier daarop voor te sorteren, door vanaf de startfase systematisch tussentijds te evalueren.’ Daarmee voorkomen we dat het nog jaren duurt voordat er onderbouwde uitspraken zijn te verwachten over de vraag of DBFM optimaal werkt, en vooral: wanneer wel en wanneer niet.

‘Eenvoudig is dat systematisch evalueren overigens niet’, erkent Verweij, want naast een lange looptijd kenmerken DBFM-projecten zich in een complexiteit van aantallen en soorten relaties met technische, economische en omgevingsstakeholders, waarmee je een project moet opleveren dat ook nog eens naadloos in te passen is in het grotere infrastructuurnetwerk. Geen DBFM-project kent daardoor zijn gelijke. Bovendien ontdekt Verweij dat de eerste ervaringen met DBFM nog eens met extra voorzichtigheid moeten worden beschouwd. Klein voorbeeld: Kijk je naar de websites en bronnen van verschillende partners in hetzelfde project, dan vind je verschillende bedragen, afhankelijk van hoe de opdrachtsom is gedefinieerd en begroot. ‘Dat begrijp ik wel’, zegt Verweij, ‘want aannemer en opdrachtgever opereren in verschillende belangensferen, maar het maakt vergelijkbaar onderzoek op voorhand erg lastig.’

‘Belangrijk is, volgens Verweij, dat Rijkswaterstaat als opdrachtgever voor DBFM, niet te dicht op de uitvoering moet gaan zitten en de aannemer ruimte moet geven om met eigen inzicht en creativiteit tot oplossingen te komen. Dat is vaak nog lastig omdat er bij Rijkswaterstaat ingenieurs zitten met een eigen visie op de uitvoering. Toch zal Rijkswaterstaat op dit aspect de markt de ruimte moeten geven, anders schiet de meerwaarde van DBFM in deze eerste fase zijn doel al voorbij.

Tegelijkertijd constateert Verweij dat aandacht van Rijkswaterstaat in andere facetten van het proces soms juist ongewenst achterwege blijft. ‘In de uitvoering stuit de aannemer, die traditioneel gewend is projectmatige opdrachten uit te voeren in een langdurig bestaand systeem van stakeholders, nu op de soms complexe relaties met die  stakeholders, zoals bewoners, bedrijven of andere overheden. In deze relaties ontstaat makkelijk miscommunicatie die tot verstoring van het uitvoeringsproces kan leiden. Mijn aanbeveling zou zijn dat Rijkswaterstaat juist in deze relaties optreedt als partner van de aannemer. Op dit vlak heeft Rijkswaterstaat immers veel ervaring en ook aanzien.

Waak voor een wij-zij cultuur
Hoewel de contractvorm een bepaalde afstand voorschrijft van de opdrachtgever aangaande de uitvoering, zou ik zeggen: vul dat niet krampachtig in. Treedt juist samen op in relationele spanningssituaties met stakeholders en waak voor een wij-zij cultuur in de samenwerking. Niet in de laatste plaats om dat daardoor ook nog eens een schat aan data onbenut blijft. En start daarom ook al in de startfase van DBFM-projecten met een openhartig systematisch evaluatieonderzoek.  

 
Auteur: Margriet Verhoog