Vijf taboes over mobiliteit

Vijf taboes drukken hun stempel op het maatschappelijk debat over mobiliteit. Deze taboe-onderwerpen komen dus niet aan de orde, maar hebben wél invloed. Ze leiden daarom tot een onvolledig en eenzijdig beeld van de mobiliteitsproblematiek en hoe die het best is aan te pakken. Het doorbreken van deze taboes is dan ook noodzakelijk voor de vernieuwing van het mobiliteitsbeleid, zodat we daadwerkelijk gaan doen wat écht werkt voor bereikbaarheid, economie en duurzaamheid. Nederland heeft dan ook een Deltaplan Bereikbaarheid nodig in plaats van het Deltaplan Mobiliteit van de Mobiliteitsalliantie.

Wat blijft ongezegd?

Ook het recente Klimaatakkoord respecteert de taboes over mobiliteit. In dit akkoord geeft het kabinet aan hoe het mobiliteit binnen de afspraken van Parijs wil brengen. Er staan veel verstandige overwegingen en afspraken in. Toch denk ik dat de noodzakelijke omslag zo niet tot stand gaat komen. Dit komt door de knellende kaders waarbinnen de klimaattafel de voorwas voor het kabinet heeft gedaan. Belangrijke feiten en inzichten zijn buiten beeld gebleven. Hetzelfde geldt voor de notitie van de Mobiliteitsalliantie, die ook in juni werd gepubliceerd, onder de veelzeggende titel ‘Deltaplan 2030 – hoog tijd voor mobiliteit’. Deze notitie herhaalt de bekende mantra’s: mobiliteit groeit, de files nemen toe, treinen zitten vol, mobiliteit moet slim en duurzaam en daarom moet de overheid meer geld in mobiliteit steken. Dit verhaal is de afgelopen 25 jaar vrijwel onveranderd gebleven, terwijl mobiliteit en verstedelijking wél zijn veranderd. Het meest opvallend aan de notitie van de mobiliteitslobby is dus juist wat er niet in staat. Dit zijn de taboes. Ik leg ze alle vijf op tafel.

Taboe 1: Mobiliteit groeit niet meer

De mobiliteit is sinds 2005 vrijwel constant (figuur 1 hieronder). Dit geldt voor de auto, het openbaar vervoer en fiets/lopen. Alleen de mobiliteit per vliegtuig neemt toe. De figuur geeft de afgelegde afstand weer voor alle Nederlanders samen. De cijfers komen van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (KiM) [1]. Het vertrekpunt van de mobiliteitslobby dat de mobiliteit hard groeit, klopt dus niet met de feiten. Het mobiliteitsgedrag van de Nederlander is al jaren behoorlijk stabiel, met uitzondering van een flinke toename in het vliegen.

Dat de automobiliteit niet meer groeit, is voor velen een verrassing. Toch is dit te verwachten op basis van de wetmatigheden achter de mobiliteitsontwikkeling [2]. Belangrijkste reden is dat de gemiddelde snelheid van de auto al 20 jaar constant is rond 45 km/uur. Hierdoor leggen automobilisten in hun beschikbare reistijd niet steeds langere afstanden af. Ook de verstedelijking en de groei van de luchtvaart hebben een kleine dempende werking op de automobiliteit. Mijn trendprognose voor 2050 laat daarom zelfs een lichte afname zien van de automobiliteit per inwoner [3].

Achter deze mobiliteitscijfers van de Nederlandse bevolking als geheel, gaan wel verschillen schuil. In de steden verliest de auto terrein aan ov en fiets, terwijl dit in het buitengebied precies andersom is. Mobiliteitsknelpunten nemen alleen in stedelijke gebied toe. Verder groeit het treingebruik, terwijl bus en tram minder passagiers hebben gekregen. Dit weerspiegelt een verschuiving naar hoogwaardig ov in en om de steden, met dikke vervoersstromen en een afkalving van dunne verbindingen. Ook is belangrijk dat de automobiliteit is weergegeven voor bestuurder en passagiers samen. Door de daling van de bezettingsgraad van de auto - vooral tussen 2005 en 2010 - is het autoverkeer nog wel wat gegroeid sinds 2005. Op basis van de huidige trends in zowel mobiliteitsgedrag als autoverkeer, is de hoge prognose die het Rijk hanteert niet realistisch [4]. Het autoverkeer zal de komende decennia ongeveer gelijk op groeien met de bevolkingsomvang. Deze lage prognose voor de groei van het autoverkeer ligt in lijn met de trend van de afgelopen 12 jaar en is een beter vertrekpunt voor het beoordelen van nieuwe wegprojecten. Dit kan veel geld uitsparen, omdat wegverbredingen nu worden onderbouwd met een niet realistische hoge prognose.

 

Figuur 1: Afgelegde afstand door de Nederlandse bevolking (cijfers KiM)

Taboe 2: Onbetaalde rekening van 21 miljard euro

Onze mobiliteit levert per jaar een onbetaalde rekening op van 21 miljard euro. Deze raming komt uit een gedetailleerd onderzoek in opdracht van het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat [5]. De kosten voor infrastructuur, ov-subsidies, verkeersongevallen en milieuvervuiling tellen op tot 38 miljard euro. Hiertegenover staan betaalde belastingen en gebruiksheffingen plus externe baten met een gezamenlijke omvang van 17 miljard euro. De overblijvende 21 miljard wordt afgewenteld op de belastingbetaler, op slachtoffers van verkeersongevallen en op de gezondheid van mensen. Onderstaande tabel geeft een uitsplitsing van de kosten en opbrengsten van mobiliteit. In het perspectief van deze onbetaalde rekening, toont de mobiliteitslobby veel lef door nog een miljard per jaar extra te vragen.

Er zijn veel mogelijkheden om de onbetaalde rekening te verlagen. Zo kunnen de kosten omlaag door betere benutting van bestaande infrastructuur, verbetering van de verkeersveiligheid en strengere milieueisen aan auto’s. Ook voor verhoging van de opbrengsten liggen diverse plannen op de plank. Het kabinet gaat de kilometerheffing voor vrachtwagens invoeren, in navolging van inmiddels acht andere lidstaten van de EU. Dit levert ruwweg een miljard op. Afschaffing of verlaging van het belastingvoordeel voor grijze kentekens geeft 1 tot 2 miljard euro aan inkomsten en vermindert de toenemende overlast door bestelbusjes. De huidige fiscale bevoordeling van de auto van de zaak kost nu 2 tot 3 miljard euro per jaar[6] en kan worden verlaagd. Een congestieheffing voor auto’s en ov verbetert de bereikbaarheid en verhoogt de kostendekkingsgraad van het ov.

Kortom: de onbetaalde rekening kan omlaag. Dit is economisch verstandig en draagt bij aan verduurzaming van de mobiliteit. Nóg meer subsidie is de verkeerde richting.

De bedragen uit de tabel (hieronder)gelden voor het jaar 2010 [7]. Het is niet waarschijnlijk dat ze sindsdien veel zijn veranderd. De kosten van verkeersongevallen en milieuvervuiling zullen sinds 2010 iets naar beneden zijn gegaan. Daar staat tegenover dat ook de autobelastingen wat zijn verlaagd. Een recente studie voor de Europese Commissie komt met cijfers over 2016 voor Nederland tot een iets lagere raming van de onbetaalde rekening: 19 miljard euro [8].

Tabel 1: Uitsplitsing van de onbetaalde rekening van de mobiliteit in Nederland

Taboe 3: Files blijven

Files zullen blijven bestaan in stedelijke gebieden. Het simpelste bewijs hiervan is dat er geen enkele stedelijke agglomeratie in de wereld is zonder files. Los Angeles is een sprekend voorbeeld. Per inwoner liggen daar de meeste snelwegen – rijstrookkilometers – en toch hebben ze de meeste files – tijdverlies per inwoner. In metropolen ligt de gemiddelde snelheid van de auto rond de 20 km/uur en in grote steden rond 35 km/uur [15]. Dit zijn gemiddelden voor de snelwegen en het onderliggende wegennet. In de vier grootste steden van ons land ligt de gemiddelde snelheid van de auto rond de 30 km/u [16]. In de spits is de snelheid van de auto natuurlijk lager. Op stadswegen is het tijdsverlies zelfs twee keer zo groot als op stadssnelwegen [17].

Uitgaande van de lage snelheid van de auto in de stad, is eenvoudig te begrijpen wat er gebeurt als een stadsnelweg wordt verbreed met als doel de snelheid op die weg te verhogen tot 80 km/uur. Binnen afzienbare tijd is een groot deel van de extra wegcapaciteit opgeslokt door verkeer afkomstig van het onderliggende wegennet. Ook gaan mensen minder samen rijden en komt er nieuw verkeer. Dat de files snel terugkomen wekt veel verbazing [18], maar is logisch als de snelweg gezien wordt als onderdeel van het stedelijk wegennet. 1 procent extra wegcapaciteit leidt tot 1 procent extra wegverkeer, is de conclusie van uitgebreid statistisch onderzoek van 228 stedelijke regio’s in de VS [19]. De titel van het artikel in de American Economic Review luidt dan ook: The Fundamental Law of Road Congestion.

Naast het ‘waterbed-effect’ van het stedelijke mobiliteitssysteem, trekt extra wegcapaciteit ook nieuwe bedrijvigheid aan. Want goed bereikbare locaties zijn een magneet voor verdere verstedelijking. Ook dat brengt weer extra mobiliteit met zich mee.

Kortom, files oplossen gaat dus niet lukken. De hardnekkigheid van de files is systematisch onderschat door beleidsmakers en adviseurs. De fileprognoses uit het verleden zijn allemaal flink overtroffen door de feitelijke ontwikkelingen.

Belangrijker dan dat files terug zullen blijven komen, is dat het ‘willen oplossen ervan’ niet het goede doel is. Doel zou verbetering van de bereikbaarheid moeten zijn. En bereikbaarheid is de combinatie van afstand en snelheid. Korte afstanden – dus hoge stedelijke dichtheid – en hoge snelheid maken allebei de bereikbaarheid beter. In stedelijke agglomeraties gaan deze twee niet goed samen. De afstanden zijn wel kort, maar de snelheid van de auto is laag. Dit resulteert in de file-paradox: grotere steden hebben tegelijkertijd een betere bereikbaarheid en ook de meeste congestie. Figuur 2 laat dit zien voor de 10 grootste steden van Nederland [20]. Amsterdam en Utrecht hebben de meeste files, waardoor in de avondspits de bereikbaarheid van arbeidsplaatsen 25 procent minder is dan bij onbelemmerd verkeer. Toch is de bereikbaarheid in deze steden tijdens spits nog altijd drie keer zo groot als in Enschede en Groningen. Een goede bereikbaarheid gaat dus samen met files. Dit is de file-paradox.

Taboe 4: Betere bereikbaarheid door verstedelijking

Stedelijke verdichting is de goedkoopste manier om de bereikbaarheid te verbeteren. Ten onrechte is dit geen onderdeel van het bereikbaarheidsbeleid. Niet mobiliteit, maar bereikbaarheid is belangrijk voor de economie en voor de mogelijkheid van mensen om allerhande voorzieningen te kunnen gebruiken. Een goede bereikbaarheid is nodig voor vitale steden en een sterke economie. Mobiliteit is een van de twee middelen. Een ruimtelijke structuur met korte afstanden is de tweede. Zo heeft bijvoorbeeld de schaalvergroting en ruimtelijke concentratie van ziekenhuizen en scholen, de bereikbaarheid van deze voorzieningen verminderd. Veel onderzoeken tonen aan dat stedelijke dichtheid een grote en gunstige invloed heeft op de bereikbaarheid [21]. Onderstaande kaartjes van het PBL laten zien dat in de steden de meeste banen bereikbaar zijn en dat dit komt door de korte afstanden. Naast onderzoekers weten ook bedrijven en burgers dat de bereikbaarheid in de stedelijke gebieden beter is dan in het buitengebied. De huidige trek naar de stedelijke regio getuigt hiervan. Toch is stedelijke verdichting geen onderdeel van het bereikbaarheidsbeleid. Nederland heeft daarom behoefte aan het Deltaplan Bereikbaarheid [22] in plaats van het Deltaplan Mobiliteit van de mobiliteitslobby. Het MIRT moet niet worden omgebouwd tot een mobiliteitsfonds – zoals het kabinet wil – maar tot een bereikbaarheidsfonds. Hieruit zijn ook de meerkosten te betalen van inbreiden ten opzichte van bouwen buiten de stad. We benutten zo de historische erfenis van onze ‘fijne kleine steden’[23] en we houden het buitengebied aantrekkelijk, groen en blauw. Dit is nodig om een hoogopgeleide bevolking aan ons te binden, wat weer belangrijk is voor onze economie.

Natuurlijk moeten de verdichte steden ook mobiel blijven. Woekeren met de ruimte betekent dat ‘ruimte-efficiënte’ vervoerwijzen prioriteit hebben. Dit zijn vooral hoogwaardig ov en de fiets.  Veel grote steden in binnen- en buitenland laten zien hoe dit praktisch kan en dat dit de stad aantrekkelijker maakt.

Taboe 5: Niet het Rijk maar de stadsregio

Bereikbaarheid is grotendeels een stedelijk vraagstuk, daar nemen de knelpunten toe en liggen ook de oplossingen. Maar liefst 85 procent van alle verplaatsingen is korter dan 20 km. Die mensen komen dus niet buiten het stadsgewest, ook niet als ze op de snelweg rijden. Congestie is ook nog eens dubbel zo groot op de stedelijke wegen als op de stadssnelwegen. Verder verschilt mobiliteit in de grote steden sterk van het landelijk gemiddelde en ontwikkelt zich ook anders: kortere afstanden, lager autobezit, minder autogebruik, meer ov, meer deelauto’s [24]. Het Nederlandse spoor lijkt meer op de metro van Londen dan op de Deutsche Bundesbahn, als je kijkt naar afstanden tussen stations, frequenties en aantal in- en uitstappers. De spoorbedrijven ontwikkelen zich ook richting hun metrofunctie, bijvoorbeeld met het programma Hoogfrequent Spoor en het verminderen van het aantal wissels. Iets soortgelijks geldt voor de snelwegen. In de stedelijke regio zijn dit vooral stadssnelwegen, die via het ‘waterbed-effect’ onderdeel zijn van het stedelijk verkeerssysteem. In Greater London, met 8 miljoen inwoners, zijn de meeste stadssnelwegen in beheer bij Transport for London, dat ook de metro’s, trams en een deel van het spoorvervoer verzorgt. Hierdoor wordt de stedelijke mobiliteit integraal gemanaged en worden investeringen afgewogen op hun effect op de bereikbaarheid.

De stadsgewesten hebben dus niet alleen de beste bereikbaarheid, maar tegelijkertijd ook de grootste uitdagingen om de mobiliteit op peil te houden. Gelukkig liggen op dat schaalniveau ook de mogelijkheden voor een effectieve aanpak. Stedelijke verdichting en infrastructuur, ruimtelijke kwaliteit, afstemming tussen stadsontwikkeling en mobiliteitsmaatregelen, komen allemaal tot stand binnen de stadsregio en door samenwerkende lokale besturen. De Nederlandse metropoolregio’s volgen hierbij een pragmatische aanpak en kijken naar wat echt werkt. De politieke tegenstellingen zijn er klein, terwijl de nationale politiek blijft steken in mantra’s over files en over auto versus ov.

Om de stadsregio’s beter in staat te stellen de bereikbaarheid te verbeteren, hebben ze meer bevoegdheden en meer geld nodig. Daadwerkelijke decentralisatie zal leiden tot een beter bereikbaarheidsbeleid. Het huidige handjeklap tussen Rijk en decentrale overheden over besteding van de MIRT-gelden, kan vervangen worden door gedeeltelijke decentralisatie van het geld. Nu staan lokale overheden voor de keuze, of om hun eigen voorkeuren te volgen, zonder geld van het Rijk, of om mee te bewegen met de prioriteiten van het Rijk. Ook omdat provincies en gemeenten onderling concurreren om de rijksgelden, ontstaat hierdoor te veel sturing met een rijksbril, waardoor de problematiek in de stadsregio’s onvoldoende zichtbaar is.

Stedelijke regio’s zouden naast geld, ook meer bevoegdheden moeten krijgen (of houden). Bijvoorbeeld om milieuzones in te stellen, efficiënte stadslogistiek af te dwingen, ov-tarieven te verhogen en een stedelijke congestieheffing in te voeren. Prijsbeleid voor de auto komt nu al zo’n 30 jaar ter sprake. Spitsvignetten, tolpoortjes, elektronisch betalen en nog meer varianten zijn gepasseerd, zonder dat er iets is gebeurd. Buitenlandse ervaringen laten zien dat alleen grote steden succesvol zijn geweest met het invoeren van een congestieheffing [25]. Op nationaal niveau is dit nergens gelukt. Politicologisch onderzoek verklaart waarom dit zo is en waarom de stadsregio het juiste bestuursniveau is om wél kans op succes te hebben met dit politiek lastige onderwerp [26]. Het Rijk zou dus de metropoolregio de ruimte moeten geven om zelf te beslissen over het wel of niet invoeren van een congestieheffing. Groot-Brittannië heeft dit al gedaan.

 

Taboes zijn effectief

De vijf genoemde taboes staan niet in het Deltaplan Mobiliteit van de Mobiliteitsalliantie en ook niet in het Klimaatakkoord. Ook ontbreken ze vrijwel geheel in de media. Over taboes wordt niet gepraat en dit is ook precies hun functie. Duidelijk is dat de mobiliteitslobby belang heeft bij deze vijf taboes. Statistiek die laat zien dat de mobiliteit van de Nederlander het afgelopen decennium niet is gegroeid, roept niet het gewenste gevoel van urgentie op. Vertellen dat er al een onbetaalde rekening van 21 miljard ligt, helpt niet als je om een miljard extra vraagt. Dat verstedelijking ook een manier is om de bereikbaarheid te verbeteren, relativeert de wensen van de mobiliteitslobby. En als files niet opgelost kunnen worden, verdwijnt dit populaire argument voor wegaanleg naar de achtergrond.

Het is dus goed te begrijpen dat de mobiliteitslobby deze taboes in stand houdt. Met hun verhaal over mobiliteit – en wat daarin ontbreekt – creëren ze bij publiek en politiek een beeld dat hun belangen ondersteunt. Omgekeerd ondermijnt dit het draagvlak voor andere beleidsopties. Als prijsbeleid prioriteit zou hebben, dan is het logisch om jaarlijks onderzoek naar de onbetaalde rekening te publiceren. Als de prioriteit echt zou liggen bij bereikbaarheid, dan zou het belang van stedelijke verdichting en decentralisatie van het mobiliteitsbeleid op de voorgrond worden gezet.

Om iets te willen veranderen – zoals het mobiliteitsbeleid –, moet het eerst op de maatschappelijke agenda komen. Dit is bekend uit de politieke praktijk en de bestuurskunde [27]. Een taboe voorkomt juist dat iets op de maatschappelijke agenda komt. Het creëren en in stand houden van taboes is dus een effectieve manier van beïnvloeding. Het is niet te voorkomen dat belangengroepen een verhaal maken en vertellen dat ze goed uitkomt. Het is ook niet verwijtbaar. Cruciaal is wel dat er genoeg tegengeluid is, waardoor onderbelichte punten toch aan de orde komen en het complete verhaal op tafel komt [28]. De vijf taboes over mobiliteit moeten weer een podium krijgen. Dit is nodig om de al jaren durende surplace in het mobiliteitsbeleid te doorbreken. Ik vind dat de rijksoverheid en de media onvoldoende kritisch zijn op de eenzijdige beeldvorming die nu over mobiliteit bestaat. Het Rijk lijkt genoegen te nemen met de rol van procesbegeleider tussen gevestigde belangen. De media springen er pas in als er al oplaaiende discussies zijn. Beiden helpen niet bij het doorbreken van taboes. Toch is dit nodig voor een goed beeld van de problematiek. Daaruit volgt vervolgens inzicht in maatregelen die wel effectief zijn voor bereikbaarheid en economie, duurzaamheid en leefbaarheid en ook minder belastinggeld kosten.

Literatuur

1.     Verschillende jaren van Mobiliteitsbeeld en Kerncijfers Mobiliteit van het KiM, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
2.    Zie hiervoor mijn boek ‘Nieuwe mobiliteit – na het autotijdperk’.
3.    Tussen 2005 en 2012 heeft de Nederlander jaarlijks gemiddeld 0,3% kilometer minder in een auto afgelegd (als bestuurder en passagier samen). Onderbouwing van de trendprognose staat in mijn boek (zie 2).
4.    Zie voor onderbouwing het artikel in Verkeerskunde, dat ik samen met Bert van Wee en Huib van Essen heb geschreven. Een update met cijfers tot en met 2017 staat op mijn website. Over de statistiek en de weergave van de prognoses tot 2030 bestaat overeenstemming met deskundigen van het KiM en RWS.
5.    Onderzoek in opdracht van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid uitgevoerd door de VU en CE Delft Externe en infrastructuurkosten van verkeer in Nederland. De cijfers zijn over 2010 en de studie is gepubliceerd in 2014.
6.    Gebaseerd op de PBL-studie Fiscale vergroening en de auto van de zaak.
7.    De gedetailleerde studie van de VU en CE Delft verdient een update en zou bijvoorbeeld iedere vier jaar moeten worden herhaald.
8.    Zie Sustainable Transport Infrastructure Charging and Internalisation of Transport Externalities. De 19 miljard is exclusief lucht- en zeevaart. Deze studie becijfert de onbetaalde rekening van de Nederlandse luchtvaart op 4 miljard euro per jaar.
9.    Exclusief lucht- en zeescheepvaart.
10.  Naast auto en ov ook touringcar, motorfiets en (brom)fiets.
11.  Vrachtauto en bestelwagen.
12.  Spoor en binnenvaart.
13.  Inclusief de ongevalskosten veroorzaakt aan andere verkeersdeelnemers.
14.  Inclusief externe baten.
15.  New mobility - beyond the car era, de Engelse versie van ‘Nieuwe mobiliteit’, waarin ik ook internationale statistiek heb verwerkt.
16.  Tussen 27 en 33 km/u (cijfers van TomTom over 2016).
17.  Ten opzichte van vrije doorstroming van het verkeer. Cijfers van de TomTom Traffic Index 2018.
18.  De verbazing is beeldend verwoord in De Telegraaf van 18 november 2016: Het filespook is onuitroeibaar. “Met het verbreden van de snelwegen heeft Rijkswaterstaat een monster gecreëerd, dat zal blijven groeien.”
19.  The Fundamental Law of Road Congestion: Evidence from US Cities. Het KiM heeft het effect onderzocht van uitbreiding van het HWN over de periode 2000-2014 met 1106 rijstrookkilometer, of 9,4%. In diezelfde periode is het autoverkeer op het HWN met 16% gegroeid. Het KiM verklaart 12% hiervan uit autonome ontwikkelingen, dus op basis van modelprognoses waarvan ik de uitkomsten ter discussie stel (zie taboe 1). De feitelijke constateringen over de periode 2000-2014 acht ik niet strijdig met de conclusie uit het Amerikaanse onderzoek.
20.  De temporele en ruimtelijke dynamiek van autobereikbaarheid van Karst Geurs van de UT.
21.  Onder meer PBL 2014, TUD/TUE 2015, International Transport Forum 2019. De rode draad uit het academisch onderzoeksprogramma Duurzame Bereikbaarheid Randstad is dat ruimtelijke concentratie de bereikbaarheid en de duurzaamheid vergroot.
22.  De hoofdlijnen hiervan heb ik geschetst in een presentatie voor de gemeenten Den Haag en Rotterdam.
23.  Term van Hans Tijl, directeur Ruimtelijke Ordening van het Rijk.
24.  CBS-cijfers, samengevat ik mijn presentatie Deltaplan Bereikbaarheid 2030.
25.  13 steden, waaronder Singapore (1975), Oslo (1990), Londen (2003), Stockholm (2006) en Milaan (2012). Het International Transport Forum heeft de lessen uit het buitenland samengebracht, waaruit succes- en faalfactoren naar voren komen. Deze heb ik samengevat op mijn website. 
26.  The political calculus of congestion pricing
27.  Zie bijvoorbeeld het recente artikel Special Interest Groups versus Voters and the Political Economics of Attention.
28.  In mijn essay Power and policy-making bespreek ik de invloed van macht en argumenten bij de beleidsvorming.