Niet officiële verkeersborden: goede zaak of slechte ontwikkeling?

Mr. Roeland de Korte, jurist Verkeer en Wegbeheer, gemeente Alphen aan den Rijn

een samenvatting van deze blog verscheen in VK4/2015 onder de titel: Onofficiële  verkeersborden zijn niet te handhaven

Het komt steeds vaker voor dat gemeenten en andere lokale of regionale wegbeheerders zogenaamde niet officiële verkeersborden langs of op de weg plaatsen. Tegenwoordig ziet men langs de weg allerlei “creatieve” verkeersborden, die vooral door gemeenten worden geplaatst in de hoop hiermee weggebruikers te attenderen op een bepaalde verkeerssituatie.

Voorbeelden zijn: Let op overstekende ouderen! Of: Let op overstekende padden. Of: Nie zo hert rijden! (een onderbord onder het waarschuwingsbord overstekende herten). Of een informatiebord met de tekst: Niet te snel dankjewel. Het gaat hier om een afbeelding met een jongetje en een racefietser die vlak achter hem rijdt.

Ook kwam ik op Internet een nogal indringend verkeersbord tegen met de tekst: Wil je blijven leven, wacht dan even. Dit is al een wat ouder voorbeeld. Het is de kreet waarmee automobilisten, voetgangers en fietsers worden gewaarschuwd om een bepaalde spoorwegovergang niet meer over te steken als de bellen rinkelen, de lichten knipperen en de bomen gaan sluiten. Spoorwegbeheerder Prorail is hiermee al in juni 2012 gestart.  

De Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeerveiligheid (SWOV) noemt in haar recente Factsheet, Angstaanjagende en confronterende voorlichting, juli 2015, het volgende voorbeeld: If you drink, then drive, you’re a bloody idiot (als je eerst drinkt en dan rijdt, ben je een stomme idioot).

1. Het caloriebord
Een recent voorbeeld - en dat was voor mij ook nieuw - is het volgende. Gemeente Den Haag heeft in de week van 13 juli jl. een test uitgevoerd met het zogenaamde “caloriebord”. De reguliere omleidingsborden werden niet of in onvoldoende mate nagevolgd of opgemerkt door fietsers.

Volgens gemeente Den Haag had juist het plaatsen van het hiervoor genoemde caloriebord wel het gewenste effect. Het caloriebord komt – kort gezegd – op het volgende neer: onder het bord met de tekst “Fietsverkeer afgesloten Laan van Meerdervoort/Centrum/Rijswijk volg (volgt een pictogram van een fietser)” hangt een onderbord met de tekst: Extra fietstijd 3 minuten/22 Kcal. Wat houdt deze cryptische mededeling in? Volgens de verantwoordelijke Stadsdeeldirecteur betekent dit bord dat de omleiding slechts 3 minuten vertraging oplevert, maar er wel voor zorgt dat fietsers 22 kilocalorieën verbranden.

2. Fietser negeert regulier omleidingsbord
Waar gaat het hier om? Deze zomer vinden er werkzaamheden plaats op het Savornin Lohmanplein in Den Haag en daarom moeten fietsers op de Laan van Meerdervoort een stukje omrijden. Het reguliere omleidingsbord werd niet goed nagevolgd en de fietsers reden dwars door de werkzaamheden heen.

Dit is niet iets wat op zichzelf staat. Ook ik maak in mijn dagelijks werk mee dat vooral fietsers zich weinig aantrekken van reguliere omleidingsborden. Fietsers willen zo snel mogelijk van punt  A naar punt B. Zij nemen op de koop toe dat zij – om dit doel te bereiken – gebruik moeten maken van een wegopbreking, een wegafzetting of een weg die de kwalificatie “weg” vanwege de werkzaamheden niet waardig is. Dit met alle negatieve gevolgen van dien: niet zelden wordt de wegafzetting of het wegenlint, dat juist door de wegbeheerder gebruikt wordt om de gevaarlijke wegsituatie op een behoorlijke manier te markeren en daarvoor te waarschuwen, eigenhandig door de fietser verwijderd. Hij of zij kan hierbij ook behoorlijke schade aan de fiets oplopen.

Het is ook maar zeer de vraag of een fietser die per se zo snel mogelijk van punt A naar punt B wil komen, zich in een dergelijk geval laat verleiden door een niet officieel verkeersbord.

3. Arsenaal wettelijk voorgeschreven verkeersborden
Het is de bedoeling van de wetgever dat lokale wegbeheerders de wettelijk voorgeschreven verkeersborden gebruiken en plaatsen. In de bijlage 1 bij het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens (RVV) zijn deze officiële verkeersborden opgenomen. Op zichzelf is het niet verboden als lokale of regionale wegbeheerders borden en andere verkeerstekens bedenken en plaatsen.

Het is echter de vraag of er naast al deze officiële verkeersborden nog wel ruimte is voor een niet officieel verkeersbord.

Een “ludiek” verkeersbord, zoals het hiervoor genoemde caloriebord, kan soms een nuttige functie hebben. Maar ik vind wel dat de wegbeheerder voorzichtig moet zijn met het plaatsen van dergelijke niet officiële verkeersborden. Deze kunnen volgens mij tot verwarring leiden. Ook omdat niet altijd duidelijk is wat er precies met (de tekst op) het ludieke verkeersbord wordt bedoeld. Niet iedere fietser zal direct begrijpen wat er wordt bedoeld met het onderbord: Extra fietstijd 3 minuten/22 Kcal.
En een lokale of regionale wegbeheerder dient zich ook te realiseren dat de politie niet kan handhaven als een verkeersbord geen juridische grondslag of wettelijke basis heeft. Alleen de in bijlage 1 bij het RVV 1990 opgenomen verkeersborden hebben een wettelijke basis en daarop kan de politie of de toezichthouder handhaven.

Met het plaatsen van een niet officieel verkeersbord kan een lokale of regionale wegbeheerder vaak niet meer bereiken dan dat zij een beroep doet op het geweten van een weggebruiker. Het beoogde of gewenste verkeersgedrag kan niet door de wegbeheerder worden afgedwongen. Het creatieve of ludieke informatiebord is in zo’n geval niet meer dan een psychologische prikkel  om toch vooral te doen wat de wegbeheerder graag wil of ziet.

4. Overdaad schaadt
Ook hier geldt: overdaad schaadt. Incidenteel kan een ludiek verkeersbord - zoals in het geval van de gemeente Den Haag het caloriebord met de vermelding Extra fietstijd 3 minuten/22 Kcal - nuttig zijn en een toegevoegde waarde hebben. Maar weggebruikers en dus ook fietsers zitten niet te wachten op een wildgroei aan niet officiële verkeersborden.

5. De essentiële kenmerken van informatiedragers
Bij verkeersborden gaat het om opvallendheid, zichtbaarheid, duidelijkheid en uniformiteit. Dat zijn de vier essentiële kenmerken van informatiedragers (verkeersborden).

Als iedere lokale of regionale wegbeheerder buiten het arsenaal aan wettelijk toegestane en voorgeschreven verkeersborden lukraak “ludieke” borden gaat plaatsen, is volgens mij het hek van de dam.

Uit – ook door mijzelf verricht – onderzoek blijkt verder dat weggebruikers niet gebaat zijn bij een overdaad aan informatie(dragers). Immers: hoe meer verkeersborden er aan een paal hangen, hoe kleiner de kans is dat de wegbeheerder hiermee het gewenste verkeersgedrag afdwingt of bewerkstelligt.

Onderzoek wijst uit dat weggebruikers maximaal 2 of 3 informatie- en verkeersborden tot zich kunnen nemen, kunnen verwerken en daarnaar kunnen handelen. Dat kan zelfs leiden tot “informatie-moeheid”, chaos op de weg en onduidelijke en soms gevaarlijke weg- en verkeerssituaties.

De ervaring leert dat hoe meer informatie en verkeersborden weggebruikers in een zeer korte tijd moeten verwerken, hoe kleiner de kans is dat de wegbeheerder hiermee het beoogde effect bereikt. En volgens mij zitten weggebruikers al helemaal niet te wachten op een overdaad aan niet-officiële en ludieke verkeersborden.

6. Het effect van creatieve verkeersborden
In CROW Publicatie 348 Mobiliteit en gedrag van CROW, december 2014 wordt in hoofdstuk 12 aandacht besteed aan verkeerscampagnes. De auteur van dit hoofdstuk, Bert Pol van Tabula Rasa, bespreekt aan de hand van literatuur en relevante onderzoeken wat het effect is van verkeerscampagnes. Wat er voor mij uitspringt, in hoofdstuk 12 van deze CROW Publicatie in het kader van de behandeling van het onderwerp “niet officiële verkeersborden”, is het volgende. De auteur schrijft het volgende: “Kennelijk zijn mensen zo geconditioneerd dat zij een “originele”, creatieve verpakking per definitie als effectiever inschatten dan een minder creatieve. Het creatief verpakken van overheidsboodschappen is weliswaar heel gebruikelijk, maar meestal niet zo verstandig. Het blijkt namelijk dat het creatieve hoogstandje de cognitieve capaciteit opslorpt, waardoor de boodschap ondersneeuwt. Gedragseffecten blijven daardoor uit, terwijl de creatieve uiting soms zelfs het verkeerde gedrag in de hand werkt.

In dit verband schrijft auteur Bert Pol ook het volgende: “Er is een hardnekkig geloof in de effectiviteit van “fear appeals” in campagnes – dat wil zeggen: beelden en/of teksten die mensen hevig angst aanjagen – als middel voor gedragsbeïnvloeding. Het lijkt zo logisch om mensen te confronteren met de gevolgen van bijvoorbeeld gevaarlijk gedrag, zoals SMS-en tijdens het autorijden. Dan beseffen zij hoe gevaarlijk dat is en wat een vreselijke consequenties een ongeluk kan hebben voor henzelf, hun nabestaanden en voor anderen, die bij het ongeluk betrokken zijn. Toch blijkt uit veelvuldig onderzoek dat het niet zo werkt. Mensen die met zo’n campagne geconfronteerd worden, blijken zich af te sluiten voor de heftige beelden. Het is daarom raadzaam om voorzichtig te zijn met het oproepen van angsten en emoties die verkeersgedrag moeten beïnvloeden.”

Voor het ontwikkelen van een effectieve gedragsbeïnvloedende campagne komt heel wat meer kijken dan het helder kunnen verwoorden van wat de doelgroep moet doen of laten. In een groot deel van de campagnes heeft dat zelfs helemaal geen zin en is een andere insteek nodig. Bij de ontwikkeling van campagnes speelt de psychologie een voorname rol.

Waar het daarbij om draait, is de vraag welk soort gedrag men wil beïnvloeden en wat de determinanten van dat gedrag zijn. Daarop moet op de juiste manier worden ingespeeld om het gewenste effect te kunnen verwezenlijken.

7. Het standpunt van SWOV
De Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) heeft over het onderwerp angstaanjagende of confronterende voorlichting in juli van dit jaar (dat is zeer recent) een Factsheet geschreven. In de samenvatting van deze Factsheet schrijft SWOV het volgende.

Angstaanjagende of confronterende voorlichting (waaronder ook verkeersborden) confronteert mensen op vaak harde en soms zelf schokkende manier met de gevolgen van risicogedrag. Dit kan positieve effecten hebben op de houding en gedragsintenties van de doelgroep, maar alleen als aan belangrijke voorwaarden is voldaan. Die voorwaarden zijn dat er niet alleen angst wordt opgeroepen, maar dat men ook wordt geïnformeerd over het persoonlijke risico dat men loopt en dat men uitvoerbare en effectieve gedragsalternatieven aangereikt krijgt. Wel wordt betwijfeld of de emotie van angst altijd nodig is om een gedragseffect te bereiken. Confronterende voorlichting kan ook negatieve effecten hebben: de doelgroep kan de voorlichtingsboodschap ontkennen, bagatelliseren, ridiculiseren of juist sterkere voornemens hebben om het risicogedrag uit te voeren. Tegenover confronterende voorlichting staan voorlichtingsvormen die juist positieve gevoelens en positieve consequenties van gedrag benadrukken. Vooral bij jonge mannen en jonge mensen blijkt dit vaak beter te werken dan het aanjagen van angst.

8. Eigen standpunt
Gelet op het voorgaande heeft een niet officieel verkeersbord met een vooral angstaanjagende tekst, zoals Wil je blijven leven, wacht dan even, weinig of zelfs geen effect. Ik zou ervoor willen pleiten om in zo’n geval een geschikt officieel te plaatsen, om op deze manier het gewenste gedrag af te dwingen of te bewerkstelligen. Het is daarom volgens mij aan te raden om in zo’n situatie gewoon het officiële verkeersbord J10 (overweg met slagbomen) of J11 (overweg zonder slagbomen) te plaatsen vóór de spoorwegovergang.

Ik vind steun voor deze opvatting in de hiervoor genoemde Factsheet van SWOV, waarin het volgende staat. Angstaanjagende voorlichting is – zeker bij jonge mensen – niet effectiever dan voorlichting die juist positieve emoties en beelden combineert met informatie. Uit een vergelijking tussen beide typen voorlichting blijkt dat de voorlichtingsboodschap in beide gevallen even goed wordt opgepakt. Angstaanjagende voorlichtingscampagnes zijn ook niet effectiever naarmate de opgeroepen emotie (angst) heftiger is. De effectiviteit van de campagne wordt bepaald door de uitvoerbaarheid en effectiviteit van de gedragsaanbeveling.

Campagnes die wél angst oproepen, maar waarbij de gedragsaanbevelingen onvoldoende uitvoerbaar of effectief zijn, leiden tot averechtse effecten, zoals verwerping van en weerstand tegen de boodschap.

9. Wat is de oplossing?
Volgens mij is het zaak dat een lokale of regionale wegbeheerder telkens de concrete situatie afweegt en beoordeelt of het plaatsen van een niet officieel verkeersbord een toegevoegde waarde heeft. Het kan immers zo zijn dat het beoogde doel ook bereikt kan worden met een officieel verkeersbord dat al voorkomt in bijlage 1 bij het RVV 1990.

Als het gewenste doel echt niet bereikt kan worden door het plaatsen van één of meer wettelijk toegestane en voor de specifieke situatie voorgeschreven verkeersborden, dan is er naar mijn mening ruimte voor het plaatsen van een niet officieel verkeersbord.

Ik zou er dan voor willen pleiten dat er op een dergelijk niet officieel verkeersbord een neutrale tekst of afbeelding komt te staan, om op deze manier het gedrag van de doelgroep op een positieve manier te kunnen beïnvloeden, zonder dat dit weerstand of agressie bij de doelgroep oproept.

Het primaat ligt bij de verkeerswetgever. Dat is - wat betreft het bedenken en voorschrijven van verkeersborden - het Rijk, en niet een gemeente of een andere (regionale) wegbeheerder!

Alleen de minister van Infrastructuur en Milieu kan op deze manier invulling geven aan zijn of haar verantwoordelijkheid, en dat is op landelijk niveau zorgen voor opvallende, zichtbare, duidelijke en uniforme verkeersborden.  

Hierbij dient in ogenschouw te worden genomen dat er op Rijksniveau veel tijd in (voor)onderzoek wordt gestoken. Er wordt zorgvuldig nagegaan of het bestaande arsenaal aan verkeersborden toereikend is, dan wel of er behoefte is aan nieuwe verkeersborden voor bepaalde verkeerssituaties, en zo ja, hoe een dergelijk verkeersbord er dan uit moet zien. De verkeerswetgever betrekt hierbij regelmatig diverse adviescommissies, kennisinstituten en –platforms, om een gefundeerd en zorgvuldig antwoord te kunnen geven op de vraag of een nieuw verkeersbord echt nodig is.

28 juli 2015,  Mr. Roeland De Korte, Jurist Verkeer en Wegbeheer

De Korte schreef dit stuk op persoonlijke titel met gebruikmaking van zijn eigen kennis op het gebied van recht, verkeer en wegbeheer; in het bijzonder verkeersborden. Tevens maakte hij gebruik van bepaalde bronnen. Onderstaand worden de geraadpleegde bronnen genoemd.

10. Geraadpleegde literatuur

CROW Publicatie nr. 345,Kwalitatief beheer van verkeersborden. Het juiste bord op de juiste plaats, december 2014

CROW Publicatie nr. 348, Mobiliteit en gedrag – begrijpen en beïnvloeden, december 2014

SWOV Factsheet Angstaanjagende en confronterende voorlichting en de daarin genoemde publicaties en onderzoeken, juli 2015

R.B.G. De Korte, Minder verkeersborden: wat betekent dat voor aansprakelijkheid? Nationaal Verkeerskunde Congres 2012

Algemeen Dagblad Haagsche Courant, dinsdag 14 juli 2015

R.B.G. De Korte, Algemeen Dagblad Haagsche Courant, ingezonden stuk, Wildgroei aan niet officiële borden dreigt, 25 juli 2015

Op het Internet zijn talloze voorbeelden te vinden van niet officiële verkeersborden, waaronder ook verkeersborden met een (nogal) angstaanjagende tekst