Zicht op veiligheid Bossche fietsroutes Kortom VK 6/2012

Adriaan Walraad, Walraad Verkeersadvisering

Wiebe Mulder, gemeente ’s-Hertogenbosch

Paul Schepers, Dienst Verkeer en Scheepvaart

Fietsroutes moeten veiliger worden. Maar door  het ontbreken van exacte cijfers van fietsongevallen is het lastig om te bepalen hoe onveilig een fietsroute precies is. Afstudeerder Wiebe Mulder van de NHTV werkte voor de gemeente ’s Hertogenbosch aan risicoprofielen van fietsroutes. Deze risicoprofielen maken het mogelijk de veiligheid van lokale fietsroutes met elkaar te vergelijken.

Binnen het verkeersveiligheidsbeleid wordt de veiligheid van fietsers steeds belangrijker. Het aantal fietsdoden bleef de afgelopen jaren constant, maar bepaalde in 2011 al circa 30 procent van alle verkeerdoden. In deze categorie betrof het vooral fiets-motorvoertuigongevallen. Het aantal ernstig gewonde fietsers daarentegen, steeg fors en vormde in 2011 al meer dan de helft van alle verkeersgewonden. De meeste fietsers raken ernstig gewond bij enkelvoudige fietsongevallen, zoals een val van de fiets of botsing tegen een obstakel.

Naast dit objectieve veiligheidsprobleem hebben gemeenten te maken met subjectieve onveiligheid: het gevoel van verkeersonveiligheid bij burgers op plekken die niet altijd objectief onveilig zijn. Voor de gemeente ’s-Hertogenbosch, gekozen tot fietsstad van 2011, was dit voldoende aanleiding om te zoeken naar mogelijkheden voor verbetering van de fietsveiligheid.

Cijfers op locatieniveau ontbreken

De drie genoemde problemen - fiets-motorvoertuigongevallen, enkelvoudige fietsongevallen en subjectieve onveiligheid -  hebben gemeen dat cijfers op locatieniveau ontbreken, dan wel niet direct naar maatregelen vertaald kunnen worden. En zijn er cijfers, dan zijn de aantallen ongevallen per locatie vaak zo klein dat ze meer door toeval, dan door onveiligheid worden bepaald.

’s-Hertogenbosch heeft daarom een aanpak ontwikkeld waarbij de nadruk verschuift van reactief, op basis van ongevalcijfers, naar proactief, op basis van wat bekend is over de oorzaken van objectieve en subjectieve onveiligheid. Objectieve onveiligheid wordt afgeleid uit, en opgelost via, infra-kenmerken. Is een locatie objectief veilig maar subjectief onveilig dan richt de aanpak zich op belevingsaspecten.

Gezien de grote populariteit van de fiets in Nederland is dit probleem relevant voor verkeerskundigen. Maar ook overheden hebben baat bij veiligheid voor fietsers: denk aan positieve effecten op de gezondheid van burgers, milieu en bereikbaarheid.

Dit artikel beschrijft de aanpak, zoals die voor ’s-Hertogenbosch is toegepast. Daarna komt een aantal beperkingen van de huidige aanpak aan de orde en het sluit af met een wenkend perspectief om het zicht te krijgen op fietsveiligheid in de verdere toekomst. Met dit vergezicht kan invulling worden gegeven aan een belangrijk terrein binnen de verkeersveiligheid: de fiets. Voor het ministerie van IenM is de fiets één van de aandachtsgebieden in het Strategisch Plan Verkeersveiligheid. 

Het huidige zicht

Dit deel van dit artikel beschrijft de analyse zoals die voor ’s-Hertogenbosch is opgesteld. ’s-Hertogenbosch is Fietsstad 2011. Bij de aanstaande actualisatie van de Koersnota wil de gemeente zicht hebben op de verkeersveiligheid van de fietser. In de Koersnota Hoofdinfrastructuur 2009 (het Gemeentelijk Verkeers- en Vervoerplan) )is verkeersveiligheid alleen impliciet meegenomen. De wens is nu om verkeersveiligheid expliciet te maken. Daarvoor heeft afstudeerder Wiebe Mulder vier maanden onderzoek gedaan naar verkeersveiligheid van de fietser, in opdracht van de gemeente ’s-Hertogenbosch. Dit onderzoek heeft geleid tot een aanpak, onder de titel: ‘Risicoprofielen voor fietsroutes’.

Er is bewust voor de term ‘risicoprofiel’ gekozen omdat de methode de ongevallen ook relateert aan het gebruik van de route, zonder dat er exact risicocijfers (in de vorm van ongevallen/expositie) worden berekend, gezien de betrouwbaarheidsmarges. De waarden mogen dan ook niet zo worden geïnterpreteerd, maar dienen veeleer als indicator om routes - in een benchmark - onderling te vergelijken.

4 stappen naar risicoprofiel

Het risicoprofiel wordt per route, in 4 stappen bepaald:

1. Het bepalen van de expositie (de blootstelling aan risico).
2. Het bepalen van het werkelijk aantal slachtoffers van meervoudige ongevallen. Dit gebeurt door het ophogen van het aantal geregistreerde ernstig verkeersgewonden en doden als gevolg van een fietsongeval met motorvoertuigen per route.
3. Het voorspellen van het aantal slachtoffers als gevolg van enkelvoudige fietsongevallen, op basis van infra-kenmerken.
4. Het bepalen van het risicoprofiel per route.

Deze stappen worden hieronder uitgewerkt. Per stap worden gegevens uit verschillende databronnen ingewonnen en in het rekenmodel ingevoerd. De laatste stap omhelst het samenvoegen van alle, eerder berekende gegevens. Op termijn kunnen ook fietsongevallen met motorvoertuigen worden voorspeld op basis van infrakenmerken; dit laatste is nu nog niet gedaan.

Stap 1: Expositie

De expositie wordt uitgedrukt in het aantal gefietste kilometers op een route. Hiervoor zijn fietsintensiteiten op de route en de routelengte nodig. De routelengte is redelijk gemakkelijk op te meten met behulp van (digitale) kaartbeelden. Het vinden van toereikende gegevens over fietsintensiteiten is echter een uitdaging. Dit komt doordat het fietsnetwerk erg diffuus is en het dus ook aannemelijk is dat de intensiteiten variëren over de gehele route.

Concreet: ’s-Hertogenbosch beschikt over een goed telprogramma, maar ook dan is het nog lastig om een gedetailleerd beeld te hebben van fietskilometers. Op termijn kan dit nog verbeteren wanneer telgegevens uit verkeersregelinstallaties beschikbaar komen.

Stap 2: meervoudige fietsongevallen

Het databestand BRON levert het aantal geregistreerde ernstige verkeersgewonden en doden als gevolg van een ongeval met motorvoertuigen per route. Deze cijfers worden vervolgens per jaar en letselernst opgehoogd met behulp van de provinciale registratiegraad van fietsongevallen uit de Cognos tabellen van het SWOV. De ongevallen uit het BRON worden voor ‘s Hertogenbosch opgehoogd met de registratiegraad van de provincie, aangezien verder gedetailleerde informatie, zoals de registratiegraad per gemeente, niet beschikbaar is.

Concreet: als er op de route 6 ongevallen zijn geregistreerd en we weten dat de registratiegraad 50 procent is, dan schatten we dat er in werkelijkheid 12 ongevallen op de route hebben plaatsgevonden.

Stap 3: Enkelvoudige fietsongevallen

Het aantal opgehoogde ongevallen met motorvoertuigen wordt aangevuld met een prognose van het aantal enkelvoudige ongevallen. Enkelvoudige ongevallen worden vrijwel niet geregistreerd en ophogen kan dus niet. Daarom is deze prognose gebaseerd op de landelijke verdeling van oorzaken van enkelvoudige ongevallen die gerelateerd zijn aan infrastructuurkenmerken. De gegevens hiervoor komen uit Fietsberaad publicatie 19a: Grip op enkelvoudige fietsongevallen. De landelijke verdeling wordt vervolgens gekoppeld aan een inventarisatie van infrastructurele kenmerken per route.

Vervolgens worden de geïnventariseerde infrastructurele kenmerken ingevoerd in het rekenmodel en worden er gewichten aan toegekend. Deze gewichten worden zo geijkt, dat de verdeling van oorzaken van de enkelvoudige ongevallen - van alle door te rekenen routes -  overeenkomt met de landelijke verdeling.

Concreet: als er op alle routes 5 slachtoffers door botsing met een paaltje verwacht worden en er is maar één route waar paaltjes staan, dan worden de 5 slachtoffers toegekend aan die ene route. Enkelvoudige ongevallen worden dus toegekend aan routes waar sprake is van die infrastructurele kenmerken. Enkelvoudige ongevallen waar geen infrastructureel kenmerk van invloed op is, worden gelijkelijk verdeeld over de routes aan de hand van de expositie van de route.

Stap 4: Het risicoprofiel

Wanneer de ongevallen opgehoogd, dan wel voorspeld zijn, worden deze per route bij elkaar opgeteld en gedeeld door het aantal gefietste kilometers op de route. Hierdoor ontstaat een risicowaarde. Zoals eerder vermeld is er geen sprake van een exacte waarde als gevolg van relatief grote betrouwbaarheidsmarges.

Concreet: op grond van het risicoprofiel is het mogelijk om onderscheid te maken tussen de verschillende routes, waardoor er vergelijk mogelijk is: een benchmark.

Ook berekent het model per route de invloed van verschillende kenmerken op het risicoprofiel. Zowel voor ongevallen met motorvoertuigen als enkelvoudige ongevallen. Zo kan er makkelijk afgelezen worden welke kenmerken de grootse invloed hebben op het risico van een bepaalde route. Met deze inzichten kunnen er maatregelen benoemd worden om het risico voor de fietsers op een route te beperken.

Twee kanttekeningen:

Allereerst leent de aanpak zich goed voor doorstroomassen voor de fiets met hoge intensiteiten, maar niet voor verblijfsgebieden. In verblijfsgebieden zijn de verplaatsingspatronen diffuus en is het aantal ernstige ongevallen relatief gering door de lage maximumsnelheid. De betrouwbaarheidsmarges worden dan te groot.

Ten tweede geldt: wat je in het model stopt, krijg je eruit. Weet dus wat je meet. Hoe verder je de onveiligheid verdisconteert naar meerdere factoren (met betrouwbaarheidsmarges van dien), hoe groter de ruis die er rond de uitkomsten ontstaat. Dat betekent dat bij alle uitkomsten interpretatie een vereiste is.  

Het zichtveld: weet wat je niet ziet

In dit tweede deel van het artikel komen de beperkingen van de huidige aanpak met ongevalscijfers per locatie aan de orde. De aantallen per locatie zijn veelal dermate klein dat toevalsfluctuaties groot zijn. Bovendien worden enkelvoudige ongevallen niet geregistreerd.

Eind jaren 70 kwam de aanpak van ‘verkeersongevallenconcentraties’, of ‘black spots’, op gang. Deze 'reactieve' benadering kan in de komende jaren niet meer substantieel bijdragen aan de verkeersveiligheid in Nederland. De meeste black spots zijn aangepakt en er is geen garantie dat investeringen in de enkele overgebleven ongevalconcentraties kosteneffectief zijn.

Dat is reden geweest om nationaal en internationaal te zoeken naar andere manieren om grip te krijgen op verkeersonveiligheid. Het bekendste voorbeeld in Nederland is ‘Duurzaam Veilig’ met de principes van functionaliteit, homogeniteit, herkenbaarheid, vergevingsgezindheid en statusonderkenning. Duurzaam Veilig is geen curatieve benadering, maar een preventieve. Er zijn instrumenten ontwikkeld om huidige of geplande wegen te vergelijken met wat er volgens het referentiekader van ‘Duurzaam Veilig’ zou moeten zijn. De SWOV ontwikkelde hiervoor de DV-gehaltemeter.

Daarnaast is er internationaal veel onderzoek gestoken in zogenaamde ‘ongevalvoorspelmodellen’ (‘Accident Prediction Models’). Deze modellen voorspellen hoeveel ongevallen ergens te verwachten zijn op basis van verkeersintensiteiten en infra-kenmerken. Voor ontwerpers is in de Verenigde Staten de Highway Safety Manual geschreven voor het toepassen van dit soort modellen.

Een aanpak die mede stoelt op ongevalvoorspelmodellen, is het toekennen van een aantal sterren aan wegen, namelijk ‘EuroRAP’. De wegbeheerders hoeven zich hierbij niet zelf in ongevalvoorspelmodellen te verdiepen en kunnen zich richten op maatregelen voor de wegen met de minste sterren. Het lijkt erop dat deze aanpak stimulerend is voor een wegbeheerder. Een groot voordeel is dat hij niet over ongevalcijfers hoeft te beschikken.

Ongevalvoorspelmodellen en sterrensystemen kunnen ook ontwikkeld worden voor infrastructuurkenmerken die voor de fietsveiligheid van belang zijn. Vooralsnog is alleen voor voorrangskruispunten binnen de bebouwde kom een ongevalvoorspelmodel ontwikkeld (zie hoofdstuk 3 van Fietsberaadpublicatie 19b).

Het zichtveld verruimen: subjectieve veiligheid

Er is slechts een zwak verband tussen subjectieve en objectieve onveiligheid. Subjectieve onveiligheid werd in het verleden afgedaan als iets wat vooral lastig is, en eigenlijk weinig relevant voor verkeersveiligheid. Daardoor staat subjectieve onveiligheid buiten spel en ontstaat er veel negatieve energie: verkeerskundigen beroepen zich op geregistreerde onveiligheid en de burger op gevoelens van onveiligheid. Beter is het om deze negatieve spiraal te doorbreken. Er ontstaat dan betrokkenheid en een positieve grondhouding ten aanzien van verkeersveiligheid.

In ’s-Hertogenbosch is daarom het volgende protocol ontwikkeld voor werken aan verkeersveiligheid. Voor de gevallen waarin verkeersonveiligheid niet op voorhand kan worden uitgesloten staan de volgende stappen tot de beschikking:

• integrale aanpak: (meestal nieuwe) ontwerpen worden meteen goed en  objectief veilig gemaakt;
• Duurzaam Veilig: als de bestaande situatie niet objectief veilig is, dan wordt het punt aangepast, conform inzichten van Duurzaam Veilig;
• Samenwerking: als een punt objectief veilig is maar subjectief onveilig, dan is een aanpak nodig met maatregelen die gericht zijn op beleving. Dat vraagt om samenwerking met degene die de onveiligheid ervaart.
  

Dit is een interpretatie op gemeentelijke schaal van de Strategienota Verkeersveiligheid van het ministerie van IenM (zie onderstaande figuur), waarbij het vooral gaat om de laatste stap: de subjectieve onveiligheid. Gevoelens van (subjectieve) onveiligheid laten zich meestal niet bestrijden met maatregelen voor objectieve onveiligheid. Sterker nog: wanneer ergens een overdaad aan verkeerstechniek wordt toegepast, roept dat eerder gevoelens van onveiligheid op dan een gevoel van veiligheid.   

Wanneer een plek enkel subjectief onveilig is, dan loont het om samenwerking te zoeken. Het is een aanpak via de onderbuik van degene die de onveiligheid ervaart. Degene die de onveiligheid ervaart in zijn of haar onderbuik, is immers de enige die wat aan dat gevoel van onveiligheid kan doen. De gemeente heeft daarbij een ondersteunende rol: ze stelt kennis beschikbaar en faciliteert de aanpak, bijvoorbeeld door folders of ander materiaal ter beschikking te stellen. De verwachting is dat de betrokkenheid bij verkeersveiligheid bij inwoners toeneemt en dat de wegbeheerder ziet dat tevredenheid verbetert. 

Het vergeZicht

Dit derde en laatste deel beschrijft een toekomstperspectief om gericht aan de verkeersveiligheid van de fietser te werken. Daarbij worden uiteenlopende gegevens - elk met karakteristieke beperkingen - gecombineerd. De combinatie van gegevens geeft een completer beeld van verkeersveiligheid voor fietsers en de mogelijkheden om die te verbeteren.

Bij het ontwikkelen van een aanpak om zicht te krijgen op de veiligheid van de fietser is een aantal uitgangspunten relevant:

• De methode is niet bedoeld om een absolute waarde te geven, maar om zicht te geven op een benchmark van verschillende routes. Daardoor is het mogelijk de problemen en oorzaken te doorgronden en die vervolgens aan maatregelen en investeringen te koppelen
• De methode speelt in op de belangrijkste fietsroutes. 30km-zones en 60km-wegen zullen naar verwachting diffuse en te lage fietsintensiteiten hebben om uitspraken over te doen. Bovendien zal de kosten-batenverhouding van maatregelen laag uitpakken door de lage fietsintensiteiten.
• De methode wordt niet neergezet om te benadrukken dat fietsen niet veilig zou zijn, maar om te laten zien dat fietsen veiliger kan en dat het fietscomfort zou moeten verbeteren. Fietsen kent immers vooral maatschappelijke voordelen.
• De methode geeft niet alleen zicht op verkeersveiligheid, maar ook op mogelijke maatregelen.

De onderstaande tabel geeft een eerste indruk van hoe een risicoprofiel is samengesteld. Nadere uitwerking van het risicoprofiel is echter nodig. Zo kunnen in de toekomst ook letselongevallen aan het veiligheidsprofiel worden toegevoegd, evenals gezondheidsfactoren zoals gezondheidswinst door te fietsen en gezondheidsverlies door fijnstof en ultrafijnstof. 

Dit kan er dan in de praktijk als volgt uitzien (fictief voorbeeld):

Deze aanpak lijkt op de aanpak van de fietsbalans en die van de DV-gehaltemeter, die ook meerdere aspecten in een samenhangend beeld bijeenbrengen (waarbij de DV-gehaltemeter beperkt is tot objectieve veiligheid). De huidige ongevalsgegevens zijn dan niet langer meer de enige maatstaf.

Ongevalsgegevens worden in deze uitwerking in perspectief geplaatst en krijgen een beperkte rol. De ongevalcijfers zijn immers zo beperkt dat concentraties voor een groot deel door toeval bepaald worden. Het verschijnsel dat je in jaar 1 tot en met 3 ergens een concentratie hebt en dat die vervolgens in jaar 4-6 zonder maatregelen verdwijnt staat in de statistiek bekend als ‘regression to the mean’. Toevalligheden vlakken uit.

Wetenschappers kunnen vervolgens een zo goed mogelijke prognose of ongevalvoorspelmodellen maken, op grond van de (gecorrigeerde) ongevalgegevens die er zijn. De wegbeheerders kunnen daarna met de modellen aan de slag.

Partners in verkeersveiligheid kunnen ook kennis aandragen om een vollediger zicht te krijgen op  onveiligheid van de fietser. Denk daarbij aan verzekeringsmaatschappijen of enquêtes bij huisartsen en ziekenhuizen. Maar ook subjectieve onveiligheid - denk aan de meldpunten op internet - en expert-judgement kan daarbij de aandacht krijgen die het verdient. De methode zoals beschreven in dit vergeZicht bestaat nog niet en zal nog verder uitgewerkt moeten worden.

Het risicoprofiel geeft in eerste instantie een benchmark tussen verschillende fietsroutes binnen een gemeente. Door deze methode in meerdere steden toe te passen is het vervolgens mogelijk om een referentie te verkrijgen. Daar zou vervolgens een landelijk of provinciaal uitvoeringsprogramma aan gekoppeld kunnen worden, geïnspireerd op het actieprogramma Duurzaam Veilig.

Conclusie

De eindconclusie is dat de huidige manier van werken aan de verkeersveiligheid van de fietser moeilijk is en blijft. Tegelijkertijd zijn er goede mogelijkheden om dit op te vangen door naar andere verkeersveiligheidsgegevens te kijken. Daardoor wordt het mogelijk om gericht, wellicht zelfs gerichter en effectiever dan met de huidige manier van werken, maatregelen te nemen om verkeersveiligheid te verbeteren.