Zeven wetenschappelijke adviezen aan de minister (VK 6/2011)

Ymkje de Boer, YM de Boer Advies, Amsterdam

Bert van Wee, hoogleraar Transportbeleid, TU Delft

Beiden verbonden aan het NWO-programma Duurzame Bereikbaarheid van de Randstad

Een samenvatting van dit artikel is gepubliceerd in Verkeerskunde 6/2011

Het kabinet presenteerde onlangs de concept-Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. Hierin ‘gooit’ minister Melanie Schultz ‘het roer om’. Dit geldt echter vooral voor het ruimtelijke ordeningsdeel van de visie. Het mobiliteitsdeel ademt weinig vernieuwing uit. Ook is duurzaamheid kennelijk geen centrale leidraad. Binnen het wetenschappelijke onderzoeksprogramma Duurzame Bereikbaarheid van de Randstad (DBR) houden diverse vooraanstaande wetenschappelijke onderzoeksgroepen zich bezig met vraagstukken op het terrein van mobiliteit en ruimte. Zij missen in de nieuwe visie onder meer het doorzetten van knooppuntontwikkeling volgens de laatste inzichten van Transit Oriented Development en experimenten met beprijzing. Een ronde langs de onderzoeksleiders leverde daarnaast nog enkele andere adviezen aan de minister op - om nog eens goed over na te denken.

1. Denk vanuit activiteiten en bestemmingen - niet vanuit verplaatsingen

Als we meer vanuit activiteiten en bestemmingen denken in plaats vanuit verplaatsingen, komen meer oplossingen in beeld, zowel gericht op transportsystemen als op ruimtelijke inrichting. En de bereikbaarheid verbetert als het door die oplossingen gemakkelijker wordt om allerlei activiteiten uit te voeren. Eric Molin houdt zich aan de TU Delft bezig met het modelleren van het gedrag van verkeersdeelnemers. Hij vat in navolging van vele vervoerswetenschappers bereikbaarheid op als de mate waarin de ruimtelijke inrichting en transportsystemen mogelijkheden bieden voor (groepen van) individuen om activiteiten en bestemmingen te bereiken door middel van een (combinatie van) transportmodaliteiten. In deze opvatting staan dus niet de verplaatsingen centraal, maar het kunnen uitvoeren van activiteiten. Beleidsstrategieën die bij dit denken horen, zijn vaak minder gericht op uitbreiding van infrastructuur, maar meer gericht op betere benutting van bestaande systemen, goed passend in deze tijd.

Dit type beleidsstrategieën is niet nieuw, maar wordt nog relatief weinig geïmplementeerd. Het ontbreekt grotendeels aan methoden om de effecten op bereikbaarheid te kunnen inschatten, en aan het inzicht in consumentengedrag en kennis over de governance-structuren waaronder een betere afstemming in ruimte en tijd tussen activiteiten, locaties en vervoersnetwerken zich kan ontwikkelen. Het team van Molin heeft aanwijzingen dat kansrijke strategieën liggen op het terrein van de verdere ontwikkelingen van ov-knooppunten, een mobiliteitsbeleid dat integraal en gebiedsgericht wordt ontwikkeld en verdere ontwikkeling van ‘Het Nieuwe Werken’. Vanwege de flexibiliteit van de fiets, de populariteit van de ov-fiets en de opkomst van de elektrische fiets, wordt ook het beter faciliteren van fietsgebruik vaak genoemd als kansrijke strategie.

2. Prioriteer stedelijke regio’s niet op basis van één indicator

Het rijk richt haar beleid op de stedelijke regio’s rond de main-, brain- en greenports en de belangrijkste verbindingen met onze buurlanden. Op zichzelf is dit een begrijpelijke keuze. Om de regiokeuze goed te onderbouwen, ontwikkelt het rijk een bereikbaarheidsindicator die laat zien welke investeringen de meeste toegevoegde waarde opleveren. Vanuit praktisch oogpunt kan zo’n indicator wellicht een handig selectiemiddel zijn, maar het slaat wel alle nuances in een regio in één keer plat, zeggen de onderzoekers uit het team van hoogleraar Lori Tavasszy (TU Delft). De bereikbaarheidsindicator gaat overigens alleen over bereikbaarheid, en niet over andere kosten en baten, zoals milieu- of natuureffecten, ruimtelijke kwaliteit of verkeersveiligheid.

3. Kijk niet alleen naar woon-werkverkeer, maar ook naar recreatie

Recreatief verkeer neemt toe. Het is van groot belang recreatie en groen dicht bij huis te hebben en recreatieve voorzieningen in stedelijke regio’s goed toegankelijk en bereikbaar te maken (ook voor niet-autoverkeer). Dit stelt het onderzoeksteam van de TU Delft, de TU Eindhoven en de VU, dat zich onder leiding van Bert van Wee bezighoudt met recreatieve activiteiten en gerelateerde verplaatsingen nu, en onder invloed van trendbreuken in bijvoorbeeld de energievoorziening of klimaatbeleid. De hoeveelheid vrije tijd neemt af, maar de uitgaven aan vrije tijd nemen toe, evenals de reisafstanden die mensen ervoor afleggen. Het netto-effect van, op het eerste gezicht, verkeersreducerende ontwikkelingen zoals ICT, verbeterde brandstofefficiency, compacte stedelijke ontwikkeling en toenemend milieubewustzijn, is vaak beperkt of soms zelfs tegengesteld als gevolg van toename in recreatieve mobiliteit. Inmiddels vindt 38 procent van de verplaatsingen en 44 procent van de reizigerskilometers plaats in de vrije tijd - inclusief winkelen respectievelijk 60 en 54 procent. In de helft van de gevallen gebruikt men de auto, lopen en fietsen heeft een aandeel van 45 procent en het openbaar vervoer blijft steken op 3 procent (cijfers afkomstig van het Kennisplatform Verkeer en Vervoer, www.kpvv.nl).

Recent onderzoek laat zien dat mensen mogelijk meer zouden willen recreëren nabij hun woning in de stad dan nu het geval is. Ze zouden dan meer geld over hebben voor groene recreatie, waarmee het ontwikkelen van groen nabij de stad rendabeler zou kunnen zijn dan verwacht. Groen dichtbij is mogelijk gemakkelijker te bereiken per fiets en ov dan groene recreatie ver buiten de stedelijke gebieden. Een gegeven van geheel andere aard is dat de opkomst van discount airlines invloed heeft op recreatief verkeersgedrag: het aantal vliegvakanties stijgt, simpelweg omdat vliegen steeds goedkoper wordt voor consumenten. Voor jongeren blijkt de prijs vaak belangrijker te zijn dan de bestemming.

4. Richt goederenvervoerbeleid niet alleen op de binnenvaart

Het rijk erkent de rol van de ‘schakels’ tussen verschillende vormen van transport en vervoer, zoals transferia en multimodale overslagpunten. Zij erkent dat de binnenvaart van groot belang is om een alternatief te bieden om de drukke wegen te ontlasten. In haar visie moeten schepen daarvoor zo efficiënt en betrouwbaar mogelijk kunnen doorvaren. Om deze reden streeft men naar een wachttijd van maximaal 30 minuten bij sluizen en bruggen op de rijksvaarwegen. Maar volgens de onderzoekers van het goederenvervoerprogramma binnen DBR getuigt dit doel van een erg beperkte visie op goederenvervoer. Zo is het niet handig dat er nu regiogebieden geselecteerd zijn, waarin de bereikbaarheidsproblemen het grootst zijn. Volgens onderzoeker Mo Zhang (TU Delft) moet er een integraal netwerk tot stand komen waarbij ook de afstemming met buitenlandse terminals bekeken moet worden. Dit kan juist impliceren dat niet-congestiegevoelige gebieden ideale locaties kunnen zijn om de congestieproblematiek uit andere regio’s te verlichten. Een ander punt is dat de schommelingen in de waterstanden de afgelopen jaren een veel grotere (en economisch soms catastrofale) impact hebben gehad op de (betrouwbaarheid van de) binnenvaartsector en gerelateerde sectoren, dan de wachttijden bij sluizen. Ook hiervoor geldt dat er een evenwichtige afstemming moet komen tussen de ontwikkeling van de vloot en de betrouwbaarheid van waterstanden op de verschillende vaarwegen.

Hierbij kunnen de lokale waterschappen een meer prominente rol gaan spelen. Opvallend stil blijft het beleid verder op het gebied van het railgoederenvervoer, zeggen de goederenvervoeronderzoekers. Reizigers kunnen vanaf 2020 spoorboekloos reizen tussen de belangrijkste bestemmingen. Op de drukste trajecten gaan zes intercity’s en zes sprinters per uur rijden. Het railgoederenvervoer wordt op geen enkele wijze als een serieus alternatief voor vervoer over de weg genoemd. Met een beperkt aantal grote partijen op deze markt zou het rijk markttoetreding kunnen versoepelen en marktwerking kunnen stimuleren, maar niets van deze strekking is terug te vinden in de Structuurvisie. Terwijl een geplande groei van 11 miljoen TEU naar 33 miljoen TEU vanuit het Maasvlaktegebied naar het achterland toch veel kansen biedt voor het intermodale railvervoer. Ten slotte krijgt ook het goederenvervoer voor de weg weinig aandacht. De succesvolle experimenten met de ecocombi’s of zogenaamde ‘roadtrains' openen verbeteringsmogelijkheden voor het milieu en congestie. Grootschalige inzet van ecocombi’s kan leiden tot een 8 procent CO2-reductie van het totale wegvervoer, stellen de onderzoekers.

5. Beïnvloed het woon-werkverkeer door het parkeren te beprijzen

Jos van Ommeren (econoom aan de VU te Amsterdam) leidt onderzoek naar het effect van overheidsbeleid op het mobiliteitsbeleid van organisaties en daarmee op het zakelijk en woon-werkverkeer. Hij stelt dat er sprake is van een verborgen subsidiëring van parkeren, doordat veel bedrijven hun medewerkers gratis van parkeerplaatsen voorzien. ‘Verander het parkeerbeleid drastisch door de verborgen ‘subsidie’ op parkeren af te schaffen. Vergroot het verdienend vermogen van waardevolle grond. In de kantorenmarkt gaat 9 procent van de uitgaven naar parkeerruimte. Dat is veel geld, maar werknemers die hun parkeerplaats gratis krijgen, waarderen deze niet in termen van geld. Als ze de kosten zelf zouden moeten opbrengen, zouden ze dat waarschijnlijk nooit doen en liever met het openbaar vervoer naar het werk komen. Ik denk dat een goede oplossing zou kunnen zijn dat iedereen die meer dan 10 kilometer van het werk woont en geen ov-verklaring voor de Belastingdienst heeft, een bijtelling voor de grondwaarde van de parkeerplaats zou moeten krijgen opgelegd. Het effect zou kunnen zijn dat mensen minder met de auto komen en bedrijven ook minder parkeerplaatsen aanbieden.’ Achterliggende denkfout is volgens Van Ommeren dat we in Nederland het woon-werkverkeer als zakelijk verkeer beschouwen. ‘Nederland is het enige land waar dit zo gezien wordt. Woon-werkverkeer kan ook onder het privéverkeer vallen.’ Ook is er volgens de econoom te weinig beleidsaandacht voor het feit dat 40 procent van de nieuwe auto’s die worden aangeschaft company cars zijn; ook maken company cars 20 procent van het verkeer uit tijdens de spits.

6. Beprijs autorijden experimenteel, geleidelijk, begrijpelijk en met keuzemogelijkheden

Beprijzing is politiek taboe, maar toch echt één van de weinige effectieve beleidsinstrumenten voor het halen van bereikbaarheidsdoelstellingen. Vijf aanbevelingen van een groep wetenschappers die onder leiding van hoogleraar Erik Verhoef (VU) de ins en outs van anders betalen voor mobiliteit bestuderen.

1. Acceptatie van prijsbeleid neemt toe na invoering van beleid, nadat mensen de voordelen van het beleid daadwerkelijk hebben ervaren. Daarom is het van belang proefprojecten te doen zodat mensen daadwerkelijk ervaren dat prijsbeleid positieve gevolgen heeft.

2. Voer de kilometerheffing vrijwillig en geleidelijk aan in. Laat mensen kiezen of ze de motorrijtuigenbelasting per jaar willen betalen of per kilometer. Uiteraard is ‘per jaar’ dan wel duurder dan nu want mensen die weinig rijden, kiezen relatief vaker voor betalen per kilometer. Als alles succesvol is geïmplementeerd, kan ook (een deel) van de BPM vrijwillig worden gevariabiliseerd, en later kan differentiatie naar plaats en tijd vrijwillig worden ingevoerd.

3. Om prijsbeleid effectief te laten zijn, is het van belang dat er voldoende alternatieven zijn waaruit mensen kunnen kiezen. Bijvoorbeeld geen beprijzing buiten de spits, route-alternatieven, aanwezig openbaar vervoer, de mogelijkheid tot telewerken en park-and-ride om hoge parkeertarieven te ontwijken.

4. Om een prijsprikkel gedragseffecten te laten hebben, is het van belang dat de prikkel door weggebruikers begrepen kan worden, en daarom niet te complex gedifferentieerd is. Differentiatie is echter wel van belang voor de effectiviteit. Het is daarom van groot belang differentiatie op die dimensies in te zetten, waar deze het meest oplevert (in termen van maatschappelijke baten en gedragseffecten). Dit betekent dat differentiatie naar tijd en plaats belangrijk is om overeind te houden.

5. Prijsbeleid middels privaat wegbeheer, volgens de regering een serieuze optie, is zonder meer interessant, maar de maatschappelijke wenselijkheid daarvan staat of valt met de wijze waarop dergelijke bedrijven worden aangestuurd. Hierbij gaat het onder meer om vragen als hoeveel private aanbieders actief zijn in een netwerk, hoe ze verdeeld zijn over dat netwerk, en op basis van welke criteria concessies (indien gebruikt) worden toegekend. Hierachter ligt de belangrijke notie dat de doelstelling van een private wegbeheerder – winst op het door hem beheerde deel van het netwerk - slechts zeer ten dele overlapt met de meest voor de hand liggende maatschappelijke doelstelling - welvaart over het gehele netwerk.

7. Maak ov en (hoogwaardige) mobiliteitsnetwerken leidend in ruimtelijke en economische ontwikkeling

Onderzoekers aan de UvA onder leiding van Luca Bertolini houden zich bezig met het integreren van ov en verstedelijking. Ondanks alom gedeelde voornemens en overtuigende argumenten, wordt in de praktijk de ruimte rond stations, en met name van de voorstadhaltes, niet of onvoldoende benut.

Knooppunten, mits integraal ontwikkeld, zorgen voor een

(a) efficiëntere benutting van bestaande infrastructuur (want minder investeringen in nieuwe infra nodig)

(b) beter exploitatieresultaat voor het ov (verdichting rond knooppunten leidt tot meer reizigers)

(c) het leefbaar en openhouden van het landelijke gebied (binnenstedelijk bouwen voorkomt uitleg in het buitengebied) en

(d) vitale centra/steden (intensiteit en diversiteit aan ruimtelijke activiteiten maken het tot aantrekkelijke milieus).  

Vier aanbevelingen van de onderzoekers:

1. Stuur met behoud van flexibiliteit.
   Er ontbreken prikkels voor ontwikkelaars om actief in het binnenstedelijk gebied te investeren. Er is een specifiek instrumentarium nodig dat kan worden ingezet om binnenstedelijke gebiedsontwikkeling, waaronder de ontwikkeling van knooppunten, te stimuleren. Onderzoek in Japan en de VS wijst uit dat er ook extra prikkels nodig zijn, zoals het toestaan van een hoger bouwvolume dan volgens het bestemmingsplan is toegestaan wanneer aan bepaalde verplichtingen wordt voldaan, belastingvoordelen (zoals tijdelijke ontheffing van de OZB) en vrijstellingen van bepaalde hinderwetgeving voor hinder. Het is de taak van de overheid om de condities hiervoor te scheppen en hierover ook in overleg te treden met de markt. Aangezien dit voor Nederland een nieuwe manier van denken is, zal het wat tijd en experimenten kosten om de juiste combinatie van sturing en flexibiliteit te vinden.

2. Zorg voor een zelfversterkende cyclus.
   Een knooppunt staat niet op zichzelf. Het maakt deel uit van corridors die op hun beurt weer onderdeel zijn van een breder netwerk. Ruimtelijke ontwikkeling rondom afzonderlijke knooppunten is een klus die geklaard moet worden maar dit zal niet lukken als de knoop niet goed ontsloten is. Er moet tenslotte vraag zijn vanuit de markt om een knoop te willen ontwikkelen en dit wordt voor een groot deel bepaald door de bereikbaarheid in een breder verband. Het betekent ook dat ontwikkelingen op een knooppunt altijd in concurrentie zijn met andere knooppunten. Of dat ze ontwikkelingen op andere knooppunten juist zullen aanvullen. Ook hier moeten alle signalen naar de markt toe dezelfde kant op wijzen. In het huidige systeem wijzen deze signalen nog vele kanten op en zijn kosten en baten verdeeld over een veelheid aan partijen; vervoerders, ontwikkelaars, grondeigenaars, overheden. Dit zorgt ervoor dat een integrale aanpak van knooppuntontwikkeling moeilijk uitvoerbaar is. Langetermijnconcessies bieden een oplossing, tezamen met financiële prikkels voor vervoerders die op dit gebied actief zijn. Dit geldt voor streek- en stadsvervoer en voor de spoorwegen. Aangezien het spoorwegnet de ruggengraat van het regionale openbaar vervoer vormt, moeten vervoerders hier ook geprikkeld worden om actief te zijn op knooppunten. We zien het apart aanbesteden van regionaal spoor (sprinters) door stadsregionale en provinciale overheden in samenwerking als een manier om dit te bewerkstelligen. Het rijk moet niet bepalen hoe dit moet maar dat het moet. Dit kan de vorm aannemen van een ov-autoriteit of uitgevoerd worden door een ov-bureau. Een overkoepelende organisatie is terug te zien in veel succesvolle buitenlandse voorbeelden. Zodoende zullen alle pijlen hier ook dezelfde kant op wijzen en de inzet op knooppunten versterken.

3. Oefening baart kunst.
   Markt en overheid moeten de handen in elkaar slaan. Het ontwikkelen van de juiste randvoorwaarden om knooppuntontwikkeling op corridorniveau tot een succes te maken gebeurt niet van de ene op de andere dag. Proefondervindelijk onderzoek is nodig om de toverformule te ontwikkelen en vertrouwen en begrip tussen partijen die normaal gesproken niet gewend zijn om met elkaar samen te werken. Wijs enkele kansrijke corridors aan als pilot om samen met marktpartijen aan de slag te gaan om de randvoorwaarden voor succesvolle knooppuntontwikkeling uit te werken. Dit is niet enkel iets voor de overheid. Marktpartijen in de vorm van vervoerders en vastgoedontwikkelaars moeten van meet af aan structureel betrokken worden. Gesprekken met de markt wijzen uit dat er daadwerkelijk animo is voor knooppuntontwikkeling als het de overheid menens is.

4. Keulen en Aken zijn niet op één dag gebouwd.
   De bedragen die met knooppuntontwikkeling gemoeid zijn, zijn niet gering. Als we willen dat marktpartijen in knooppunten investeren, moet stabiliteit voor de lange termijn gewaarborgd worden. Grillige beleidswisselingen moeten vermeden worden en de overheid moet laten zien dat zij bereid is om op den duur de daad bij het woord te voegen, ook al is de winst pas op de lange termijn te behalen. Dit zorgt voor het vertrouwen van marktpartijen dat onmisbaar is bij succesvolle knooppuntontwikkeling. Onderzoek in het buitenland wijst uit dat stabiliteit van beleid noodzakelijk is om een volwaardige knooppuntenstrategie te realiseren, terwijl onderzoek in Nederland uitwijst dat dit hier ontbreekt.

Alles over het NWO-programma Duurzame Bereikbaarheid van de Randstad kunt u alles lezen op: www.nwo.nl/dbr

Ymkje de Boer is als extern adviseur kenniscommunicatie verbonden aan het NWO-programma Duurzame Bereikbaarheid van de Randstad.

Bert van Wee leidt twee projecten binnen het NWO-programma Duurzame Bereikbaarheid van de Randstad, en participeert in drie andere projecten.

 
Auteur: Margriet Verhoog