Waarom komt value capturing niet van de grond? (VK 1/2013)

Vraag het de wetenschap 

In deze rubriek kunt u een vraag stellen aan de wetenschap. Hoogleraar Bert van Wee en Universitair docent Wijnand Veeneman beantwoorden de vragen zelf of verwijzen de vraag door naar een collega. 

Vraag aan Henk Meurs: Waarom komt value capturing niet van de grond?Er wordt al lang gesproken over het gebruik van opbrengsten uit de grond om infrastructuur te bekostigen. Toch blijkt het in de praktijk heel lastig te zijn om infrastructuur buiten het directe plangebied uit deze opbrengsten te financieren. Infrastructuurprojecten hebben vaak te maken met relatief hoge kosten, maar ook met hoge (maatschappelijke) baten. Een belangrijk zorgpunt hierbij is dat de directe en indirecte opbrengsten vanuit de grond niet bij de investeerder in infrastructuur terecht komen. Vaak is de investeerder in infrastructuur een combinatie van overheden, terwijl private partijen de waarde van de investering in ruimtelijke ontwikkelingen uitnutten. Er is dus een verschil in belanghebbenden.

Daarbij moet ook nog worden opgemerkt dat de grondexploitatie heel vaak niet winstgevend is omdat er ook tal van andere zaken betaald moeten worden, zoals de herstructurering van gebieden en de aanleg van groen en water en infrastructuur binnen het plangebied. Er is dan geen geld meer over om ook een bijdrage aan de verbetering van infrastructuur buiten het plangebied te leveren; een negatieve grondexploitatie leidt tot het afblazen van het plan.

Anterieure overeenkomst
Mocht er wel sprake zijn van een positieve grondexploitatie, dan zijn er theoretisch twee mogelijkheden om de kosten van infrastructuur te verevenen binnen gebiedsontwikkeling: de anterieure overeenkomst en de grondexploitatiewet. De eerste is een vrijwillige afspraak tussen betrokken partijen over de verdeling van binnen- en bovenplanse kosten, waaronder openbare ruimte, groen en infrastructuur. Partijen sluiten een intentie- en later een exploitatieovereenkomst af waarin zij privaatrechtelijke afspraken maken over wie welke kosten op zich neemt.

Grondexploitatiewet
De tweede methode is de grondexploitatiewet die overheden in staat stelt verevening publiekrechtelijk af te dwingen. Deze publiekrechtelijke weg is ingewikkeld. Een reden hiervoor is dat de overheid verplicht is om profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit vast te stellen. Het aantonen van het profijt van infrastructurele ontwikkelingen is moeilijk, maar lijkt haalbaar, gezien de recente onderzoeken die op dit gebied zijn uitgevoerd. Toerekenbaarheid kan hiermee ook aangetoond worden. Proportionaliteit is de meest ingewikkelde, aangezien zowel bestaande als te ontwikkelen functies profiteren.

Overheden hebben een sterke voorkeur voor het maken van anterieure overeenkomsten. Partijen zijn vaak bereid anterieure afspraken te maken, mits zij ervan overtuigd zijn dat de investeringen de waarde van hun bezit vergroot en zonder die bijdrage niet tot stand zal komen. Bij deze onderhandelingen zijn de grondposities van essentieel belang. Private partijen met grote grondposities in een ontwikkelgebied zullen een andere positie innemen dan private partijen met kleine of geen grondposities. In het algemeen kan een overheid meer druk uitoefenen op andere partijen wanneer zij een sterke grondpositie en een actieve ontwikkelhouding heeft. In deze gevallen zullen andere partijen eerder geneigd zijn een anterieure overeenkomst aan te gaan en bij te dragen aan binnen- en bovenplanse voorzieningen.

Voorbeeld N201
Voorbeelden van anterieure overeenkomsten over infrastructuurontwikkelingen zijn schaars. Eén voorbeeld is de ontwikkeling van de N201. De gebiedsontwikkeling van de omgeving van de N201 (bedrijventerreinen) bewoog lokale overheden en private partijen om een bijdrage te leveren aan de N201. De bijdrage die partijen leveren zijn echter vooralsnog niet gebaseerd op een berekening van profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit, maar op een berekening van de ruimte die er was in de exploitatieopzet.

Verevening
Verevening van andere binnen- en bovenplanse kosten zijn meer gebruikelijk. Zo wordt vaak een bijdrage geleverd door ontwikkelaars voor de ontwikkeling van bovenplanse groenstructuren (mede op basis van provinciale verordeningen) en voor de ontwikkeling van de benodigde parkeervoorzieningen (mede op basis van gemeentelijke verordeningen).

Knooppunten in het railnetwerk
Gebiedsontwikkeling bij knooppunten in het railnetwerk heeft te maken met een vergelijkbare problematiek. Besluitvorming over infrastructurele investeringen wordt niet gebaseerd op het onderhandelingsproces tussen de ontwikkelende partijen en grondposities zijn vaak verdeeld. Een extra complicatie is dat een partij die vaak een belangrijke grondpositie heeft (NS Poort) ook een sterke positie heeft bij de uiteindelijke waardevermeerdering van de grond door de infrastructurele investeringen (bediening van station(s) in de knoop door NS Reizigers). Bovendien hanteert NS bedrijfseconomische criteria bij afwegingen, al houdt ze wel rekening met eventuele effecten op het aantal reizigers.

Economische context
Tot slot kan gesteld worden dat de economische context sinds de inwerkingtreding van de grondexploitatiewet verslechterd is. Ontwikkelingen komen sowieso al moeilijk van de grond, zelfs zonder (bovenplanse) verevening. Bovendien heeft de verevenende partij (vaak de gemeente) vaak zelf (maatschappelijk) belang bij de beoogde ruimtelijke ontwikkeling, en zal zij ervoor waken de voortgang te belemmeren met al te veel eisen.

Kansrijk aan de voorkant van het proces
Gemeenten zijn in deze tijd van teruglopende opbrengsten van gebiedsontwikkelingen dus aan zet. Kiezen zij voor het maximaal aanjagen van ontwikkelingen, dan wordt het verevenen van bovenplanse infrastructuurkosten een lastig verhaal. Het beschikbare instrumentarium biedt mogelijkheden om verevening af te dwingen, maar wordt in de praktijk niet of nauwelijks gebruikt. Verevening is kansrijk wanneer een overheid het aan de voorkant van het proces een centrale rol geeft en daar bij de start van het ontwikkelingsproces duidelijkheid in biedt naar marktpartijen.

Begin 2013 verschijnt een boek over ruimte en mobiliteit van het CROW waarin Henk Meurs en Casper Stelling uitgebreid ingaan op dit onderwerp. 

Wilt u ook een vraag stellen?

Stuur een mail naar: verkeerskunde@anwb.nl 

 
Auteur: Margriet Verhoog