Vervoersarmoede-indicator helpt bij pijnlijke OV-keuzen (VK 2/2015)

Karel Martens en Jeroen Bastiaanssen, Radboud Universiteit  

Bezuinigingen dwingen concessieverleners om te snijden in het openbaar vervoer. Efficiëntie heeft meestal een doorslaggevende rol. ‘Dunne’ lijnen in landelijk gebied lijken hiervan het slachtoffer te worden. Dit kan vervoersarmoede in de hand spelen. Maar is het openbaarvervoersysteem dan nog rechtvaardig? Efficiëntie en rechtvaardigheid liggen misschien minder ver van elkaar dan gedacht. Een vervoersarmoede-indicator helpt bij beslissingen.

In het landelijk gebied wordt fors gesneden in het openbaar vervoer. Door bezuinigingen worden ‘dunne’ buslijnen opgeheven of in het beste geval ‘gestrekt’. Ook het stedelijk gebied ontspringt de dans niet. In de stadsranden zijn al veel lijnen geschrapt of rijdt de bus nog maar tweemaal per uur, vaak ten faveure van ‘dikke’ lijnen in stadscentra en stationsgebieden.

Indicator

Efficiëntie is echter niet alles. Het openbaar vervoersysteem dient ook nadrukkelijk te worden beoordeeld in termen van rechtvaardigheid. Wie raken we met deze bezuinigingen? Snijden we wel op de goede plaats? Een nieuwe indicator moet helpen om deze moeilijke keuzen te maken.

Gevolgen van bezuinigingen

Het openbaar vervoer is voor veel mensen een cruciale voorziening om deel te nemen aan activiteiten buitenshuis. Dat geldt zeker voor mensen die om wat voor reden dan ook geen gebruik kunnen maken van fiets of auto om hun bestemming te bereiken. Het versoberen of schrappen van openbaarvervoervoorzieningen kan voor deze mensen verstrekkende gevolgen hebben. De bezuinigingen op het openbaar vervoer moeten dan ook zorgvuldig geschieden. Twee overwegingen zouden hierbij een rol moeten spelen: het aantal mensen en de omvang van de gevolgen. Uiteraard geldt: hoe minder mensen worden geraakt door het verdwijnen van een busdienst, hoe beter. De omvang van de gevolgen is echter ook belangrijk. Elke buslijn is een schakel in een netwerk. Het aantal reizigers alleen geeft dan ook weinig inzicht in de consequenties van het schrappen van een lijn voor de bereikbaarheid.

Nu hoeft een lagere bereikbaarheid geen probleem te zijn, zolang dit geen wezenlijk effect heeft op de kwaliteit van leven. Echter, bij een forse daling van de bereikbaarheid kan het vervoerssysteem een barrière creëren voor toegang tot werk, medische diensten, onderwijs, en vrienden en familie. Op dit niveau is sprake van vervoersarmoede. Voorbeelden in Engeland, Frankrijk en de Verenigde Staten laten zien dat een niveau van bereikbaarheid beneden de ‘armoedegrens’ kan leiden tot werkloosheid, gezondheidsproblemen en sociaal isolement.

Vervoersarmoede voorkomen

Vanuit een rechtvaardigheidsperspectief zou het vervoersysteem alle burgers, ongeacht bijvoorbeeld inkomen of autobezit, moeten voorzien in een toereikend niveau van bereikbaarheid dat hen in staat stelt om volwaardig deel te nemen aan de samenleving. Vervoersbeleid moet zich in de eerste plaats dus richten op het voorkomen van vervoersarmoede, door bereikbaarheidsproblemen aan te pakken van mensen die onder de armoedegrens vallen. Hoewel de belangstelling voor het meten van verschillen in bereikbaarheidsniveaus toeneemt, is er nog geen indicator ontwikkeld om systematisch de omvang en reikwijdte van vervoersarmoede te meten. Alleen wanneer we weten waar bereikbaarheidsproblemen optreden, is het mogelijk om vervoersarmoede te bestrijden, door investeringen in het vervoersysteem of andere beleidsmaatregelen. Omgekeerd kan het inzicht in bereikbaarheidsproblemen in de huidige tijden van economische malaise helpen om bezuinigen op het vervoersysteem daar te laten plaatsvinden, waar het risico op vervoersarmoede gering is.

Deze eenvoudige gedachtegang hebben we uitgewerkt tot een methodiek om de effecten van mogelijke bezuinigingen in beeld te brengen. De methodiek gaat ervan uit dat het belang van openbaar vervoer ligt in het bieden van bereikbaarheid aan de zwakkere groepen in de samenleving. Dat is niets nieuws. Het nieuwe in onze benadering is dat we systematisch in beeld brengen in welke mate deze groepen ook worden geholpen door dat openbaarvervoersysteem.

Vervoersarmoede indicator

Voor het ontwikkelen van de vervoersarmoede-indicator hebben we inspiratie geput uit indicatoren om inkomensarmoede te meten. De indicator die we hebben ontwikkeld houdt zowel rekening met de omvang van het potentiële bereikbaarheidsprobleem (de zogenaamde ‘diepte’ van vervoersarmoede), als met het aantal mensen dat hierdoor getroffen wordt (de omvang van vervoersarmoede).

De omvang van de vervoersarmoede in een regio is afhankelijk van het aantal personen met een ontoereikend bereikbaarheidsniveau. Personen met toegang tot een auto hebben in het algemeen een voldoende bereikbaarheidsniveau, dankzij het uitgebreide wegennet. Zelfs met congestie, is de auto voor het merendeel van de verplaatsingen veel sneller dan het openbaar vervoer. Het risico op vervoersarmoede is dan ook vele malen hoger voor personen zonder auto. Autobezit is echter geen geschikte indicator om deze risicogroep af te bakenen. Dat komt omdat in landelijk gebied sprake kan zijn van ‘gedwongen’ autobezit, waarbij huishoudens een zeer groot deel van hun budget besteden aan een auto omdat ze feitelijk geen keuze hebben. Omgekeerd wonen in steden juist mensen die bewust kiezen voor een leven zonder auto, hoewel ze zich wel een auto zouden kunnen permitteren.

Bij het bepalen van de groep die risico loopt op vervoersarmoede zijn we dan ook uitgegaan van het inkomen. We zijn er daarbij vanuit gegaan dat huishoudens in het laagste inkomenskwintiel (de laagste 20 procent) tot de risicogroep behoren. Voor deze groep is autobezit en -gebruik niet vanzelfsprekend vanwege de hoge kosten. Zij zijn meer dan anderen aangewezen op het openbaar vervoer voor het vervullen van hun mobiliteitsbehoefte.

De diepte van de vervoersarmoede is afhankelijk van de armoedegrens. Die grens definiëren we als een bepaald percentage van het gemiddelde bereikbaarheidsniveau in een regio. Uiteraard kan het gemiddelde bereikbaarheidsniveau zelf niet dienen als armoedegrens, omdat dit zou betekenen dat vervoersarmoede nooit kan worden uitgebannen, ongeacht de efficiëntie van het vervoersysteem (en ruimtelijke ordening). Wel ligt het voor de hand dat huishoudens met een bereikbaarheidsniveau ver onder het gemiddelde een grotere kans hebben op vervoersarmoede. Omdat het erg moeilijk is om het bereikbaarheidsniveau te bepalen waaronder mensen echt problemen hebben met toegang tot werk of voorzieningen, hanteren we vier armoedegrenzen, namelijk 80 procent, 60 procent, 40 procent en 20 procent van het regionale bereikbaarheidsniveau. 

De vervoersarmoede-indicator maakt het mogelijk om de bijdrage van iedere buurt aan de totale vervoersarmoede in een regio in beeld te brengen. De indicator is zo ontwikkeld dat het totaal van de bijdragen per buurt altijd op exact 100 procent uitkomt. Hierdoor kan gemakkelijk worden vastgesteld welke gebieden veel en welke weinig bijdragen aan de vervoersarmoede. Ook kan worden verkend wat de gevolgen zijn van het schrappen van openbaarvervoerverbindingen voor de totale vervoersarmoede.

Geen busverbinding naar iedere plattelandskern

De vervoersarmoede-indicator hebben we toegepast op de stadsregio Amsterdam. Gegevens over bereikbaarheid in de ochtendspits zijn verstrekt door Goudappel Coffeng en gecombineerd met CBS-cijfers over bevolking en inkomens op viercijferige postcodeniveau. Afhankelijk van de armoedegrens, varieert het percentage mensen met risico op vervoersarmoede tussen 2 en 12 procent. Zeker voor de lage armoedegrenzen is de omvang van de vervoersarmoede dus uiterst beperkt (Tabel 1).

Tabel 1: Vervoersarmoede in de stadsregio Amsterdam

1 Uitgedrukt in het aantal banen dat binnen 30 minuten reistijd kan worden bereikt.

Het ruimtelijk patroon van de vervoersarmoede hangt sterk samenhangt met de gehanteerde armoedegrens. Bij de 80 procent-armoedegrens heeft slechts 9 procent van alle buurten in de regio Amsterdam een toereikend OV-bereikbaarheidsniveau. Deze buurten liggen allemaal in en rond het centrum van de stad. Ze profiteren uiteraard van de hoge kwaliteit van het OV-systeem in de stad en van de nabijheid van banen. De kleine kern van gebieden met voldoende OV-bereikbaarheid breidt zich uit met iedere daling van de armoedegrens. De vervoersarmoede ‘verplaatst’ zich met andere woorden vanuit de stad naar het suburbane en landelijke gebied (Figuur 1). 

20%	40%	60%	80%

Figuur 1: Ruimtelijk patroon van vervoersarmoede in de stadsregio Amsterdam. De percentages geven de bijdragen van een buurt weer aan de totale vervoersarmoede in de regio 

Dit ruimtelijk patroon suggereert dat vervoersarmoede een ruraal fenomeen wordt met een lagere armoedelijn. Deze indruk is echter misleidend. Een aanvullende analyse naar stedelijkheidsniveau van de gebieden laat zien dat, wellicht tegen de verwachting in, niet de rurale maar juist de (sub)urbane gebieden het meest bijdragen aan vervoersarmoede. Waar de bijdrage van het matig en niet stedelijk gebied onverminderd laag blijft bij een daling van de armoedegrens, neemt de bijdrage van het stedelijk gebied in de stadsregio juist sterk toe tot 80 procent bij de 20 procent-armoedegrens.

Dit wordt veroorzaakt door de concentratie van (potentieel autoloze) huishoudens met lage inkomens in de (sub)urbane gebieden, in combinatie met inadequate vervoersdiensten. In landelijke gebieden is de bereikbaarheid weliswaar een stuk lager, maar het aantal mensen dat daarvan de consequenties ondervindt is zeer beperkt. Willen we vervoersarmoede beperken, dan moet de prioriteit dus liggen bij de geïdentificeerde (sub)urbane gebieden, waar een relatief grote groep mensen kan profiteren van de baten van verbeterd openbaar vervoer. Concreet betekent dit bijvoorbeeld hoogfrequente en snelle OV-verbindingen naar Amstelveen, waar veel lage inkomensgroepen wonen. Op het platteland zou het reguliere openbaar vervoer zonder te veel consequenties kunnen worden verminderd en worden vervangen door een flexibel vraag-volgend systeem à la regiotaxi. Ook een rechtvaardig ov-beleid zal immers efficiënt met de beschikbare middelen moeten omgaan.

Conclusie

De vervoersarmoede-indicator is bruikbaar voor het maken van pijnlijke keuzen. De analyses laten zien dat efficiëntie en rechtvaardigheid hier vaker samen kunnen gaan dan vaak gedacht. Omgekeerd kan de indicator een rol spelen in goede tijden, door gebieden te identificeren waar investeringen in openbaar vervoer juist op zijn plaats zouden zijn.

Over de auteurs

Karel Martens en Jeroen Bastiaanssen, zijn werkzaam bij het Institute for Management Research & Sectie Geografie, Planologie en Milieu

Radboud Universiteit Nijmegen.

Referenties

• Bastiaanssen, J., K. Martens & G.J. Polhuijs (2013). Vervoersarmoede in Rotterdam-Zuid; geen rijbewijs, geen fiets, geen ov-aansluiting, geen baan. Verkeerskunde 5/2013, p.44
• Martens, K. en J. Bastiaanssen (2014). An index to measure accessibility poverty risk. Paper gepresenteerd op het Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk, 20-21 november 2014 te Eindhoven.
• Social Exclusion Unit (2003). Making the connections: Final Report on Transport and Social Exclusion. London 

 
Auteur: Margriet Verhoog