Vervangingsgolf: kan het slimmer? (VK 2/2013)

Auteur:

Lindy Molenkamp, Hoofd Eenheid Wegen en Kanalen, Provincie Overijssel

Voor alle kunstwerpen en wegen komt een tijd dat groot onderhoud niet meer voldoende is (bron: Harry Roelofs, provincie Overijssel)  

Nederland gaat een omvangrijke infrastructuur-vervangingsgolf tegemoet. Er zijn echter mogelijkheden om dit goedkoper en wellicht zelfs beter te doen dan we nu geneigd zijn te denken. Dit vraagt om nieuw denken over functionaliteit, richtlijnen en inkoop.

Het gaat goed met de Nederlandse wegen en met het verkeer dat eroverheen rijdt. De files worden sinds een jaar of twee korter. De verkeersveiligheid neemt al tientallen jaren stelselmatig toe: van meer dan 3000 verkeersdoden 40 jaar geleden tot ongeveer 600 nu bij sterk toegenomen verkeersvolumes (het aantal ongevallen met zwaargewonden en blijvend letsel vertoont overigens eerder een stijgende trend). En de gebruikers zijn tevreden over de Nederlandse weginfrastructuur, ze waarderen deze gemiddeld veelal met een 7 tot een 8.

Enerzijds stemt dit alles tot tevredenheid. Anderzijds: een verstandig wegbeheerder denkt vooruit en realiseert zich dat het een hele uitdaging zal zijn om deze goede prestaties te behouden of zelfs verbeteren.

Uitdaging

Een groot deel van de doorgaande wegen in ons land stamt uit de jaren 50, 60 en 70: vanaf eind jaren ’70 zette het maatschappelijk debat een rem op de aanleg en inpassing van nieuwe infrastructuur. Achteraf zou je over de jaren 1950 - 1980, kunnen spreken van een ‘infra-boom’. Wegen, maar ook bijvoorbeeld bruggen, uit die tijd zijn nu 35 tot 60 jaar oud. Voor de oudste elementen van deze generatie nadert het einde van hun technische dan wel economische levensduur (vaak ca. 70-80 jaar). Dat betekent dat er vanaf ongeveer 2020 grote vervangingskosten op ons af komen (zie hieronder de prognoses voor de wegen en kunstwerken van de Provincie Overijssel). Op dit moment lopen de kosten voor het reguliere beheer en onderhoud al op.

Figuur 1: Kosten van rehabilitatie provinciale wegen Overijssel, bij vervanging na 70 jaar

Figuur 2: Kosten van rehabilitatie kunstwerken van de provincie Overijssel, bij vervanging na 80 jaar

De afgelopen jaren nam de aandacht voor onderhoud toe. Zo gaf minister Peijs van Verkeer en Waterstaat (2003-2007) een impuls aan het onderhoud van de rijkswegen, onder het motto ‘houwen vóór bouwen’ (ofwel: goed rentmeesterschap). Maar voor elke weg, vaarweg of kunstwerk komt een tijd dat ook groot onderhoud niet meer voldoende is. Vergelijk het met een auto: bij een nieuwe auto kun je volstaan met olie verversen. Na een paar jaar moet de distributieriem worden vervangen (groot onderhoud). En als met drie ton op de teller de kosten van beurten flink oplopen, blijkt de gezinsamenstelling (functionele eisen) inmiddels veranderd te zijn … wordt het niet tijd voor een nieuwe? Ook voor infrastructuur komt vroeger of later zo’n vervangingsvraag na de orde.

Ook de maatschappelijke behoeften aan de infrastructuur veranderen in de loop van de tijd. Door ruimtelijke ontwikkeling veranderen verkeersstromen, evolutie van inzichten leidt tot nieuwe veiligheids- en omgevingseisen, voertuigen worden breder of zwaarder (bijv. Lange Zware Vrachtwagens), en ook steeds slimmer. Weggebruikers worden ouder en oriënteren zich daardoor moeilijker in complexe verkeerssituaties. Deze ontwikkelingen vormen een gegeven voor wegbeheerders.

Waar bij ongewijzigd beleid de kosten van instandhouding of vernieuwing sterk zullen oplopen ligt het niet voor de hand dat de budgetten hiermee gelijke pas zullen houden. Europa bevindt zich in een financiële crisis, en hoewel die een keer voorbij zal gaan wijst alles erop dat ook daarna de bomen niet meer tot in de hemel zullen groeien. Andere beleidsvelden, zoals zorg, zullen naar verwachting een groter deel van het nationaal inkomen verlangen. Des te meer aanleiding om nu nog beter na te denken over hoe onze (vaar-)weginfrastructuur er in de komende decennia uit moet komen te zien, en een koers uit te zetten voor kosteneffectief beheer én vernieuwing.

Kansen voor een nieuwe koers

De uitdaging waarvoor we staan is om bij een verouderend infrastructuur-areaal de gewenste functionaliteit in stand te houden of juist te realiseren, en tegelijkertijd de verkeersveiligheid en ruimtelijk/milieutechnische inpassing te bevorderen – rekening houdend met autonome ontwikkelingen zoals in het wagenpark, de informatietechnologie en de bevolkingssamenstelling.

Elementen van de koers

Er liggen kansen op diverse terreinen. Zo kan een beter inzicht in de kosten, ook in vergelijking tot die van anderen, aanwijzingen geven voor concrete verbeteringsmogelijkheden. Als we goed nadenken over de functionaliteit van een weg of kunstwerk kan deze wellicht op een soberder wijze worden ingevuld, dat wil zeggen goedkoper en soms tegelijkertijd beter. De levensduur van infrastructuur kan verlengd worden, onder meer door overbelading van vrachtwagens aan te pakken. Trajectgewijs oppakken van onderhoud werkt in bepaalde gevallen per saldo kostenverlagend. Richtlijnen voor de infrastructuur en het werken aan de infra kunnen nog eens goed tegen het licht gehouden worden. En tenslotte valt er veel te winnen door de markt op een slimme manier in te schakelen. Met name op de terreinen van functionaliteit, richtlijnen en marktinschakeling zijn er innovatiekansen. Ik zal deze elementen hierna één voor één behandelen. De focus in dit verhaal ligt in vakgerichte oplossingen. Politiek-bestuurlijke en organisatorische aspecten zijn bewust buiten beschouwing gelaten.

Inzicht
De eerste en misschien belangrijkste stap naar een kosteneffectiever beheer van infrastructuur is het verkrijgen van inzicht. Dat begint met het inventariseren van het eigen areaal aan assets zoals wegen, kunstwerken, en alle uitrusting daaromheen (borden, systemen etcetera). Van deze assets worden de meest relevante karakteristieken vastgelegd, waaronder de functionele staat van onderhoud en de verwachte levensduur. Zo’n inventarisatie vormt de basis voor de implementatie van een continue proces van asset management. Essentieel daarbij is de normstelling: welk kwaliteitsniveau is gewenst? Op dit moment worden zowel de systematiek van assetmanagement als de normstelling per organisatie verschillend ingevuld, het zou goed zijn om daar lijn in te brengen.

Net zo belangrijk is het om inzicht te verkrijgen in de jaarlijkse huidige kosten van beheer, onderhoud en vervanging. In combinatie met inzichten over de stand van de infrastructuur én de gewenste kwaliteit kunnen dan de te verwachten beheer-, onderhoud- en vervangingskosten over de komende jaren realistisch worden geraamd.

Dit inzicht kan nog worden versterkt door benchmarking: vergelijking van producten, resultaten en kosten met overeenkomstige gegevens uit andere, min of meer vergelijkbare, organisaties, met de bedoeling om van elkaar te leren en samen beter te worden. Daarbij is het wel essentieel dat appels met appels vergeleken worden, en peren met peren. Zo ligt het voor de hand dat gemeenten onderling hun kentallen over het beheer van wegen en kunstwerken vergelijken, en dit geldt ook voor provincies - voorbeeld is de benchmark provincie Zuid-Holland, 2005 - waarbij ook de N-wegen van het rijk kunnen worden betrokken. Rijkswaterstaat heeft voor zijn A-wegen en de daarin gelegen kunstwerken binnen Nederland alleen vergelijkingsmateriaal uit de eigen organisatie: hier is het onontkoombaar om de vergelijking met buitenlandse tegenhangers aan te gaan, en dat proces is inmiddels ingezet.

Functionaliteit
Men kan zich in redelijkheid afvragen of de kwaliteit van de wegen in Nederland niet te hoog is. Wie uit de directe buurlanden ons land inrijdt ervaart de grensovergang vaak in dubbele zin als ‘thuiskomen’: een vlakker wegdek, geen last van opspattend water, weinig hinder door wegwerkzaamheden, goede informatie. Maar tegen welke prijs, en willen we die prijs ook de komende decennia blijven betalen?

Soms zijn er mogelijkheden om de levensduur van een weg of kunstwerk, te verlengen, of tenminste het eerstvolgende moment van groot onderhoud uit te stellen. Zo zijn veel van de wegen uitgerust met ZOAB, dat weliswaar comfortverhogend werkt voor de gebruiker – het zou ook iets veiliger kunnen zijn, gebruikers doen dat weer te niet door harder te rijden – maar ook relatief snel slijt. Als we ZOAB selectiever zouden toepassen zal de verharding minder onderhoud nodig hebben en langer meegaan. In dichtbevolkt gebied is dit weinig kansrijk (meer geluidhinder), maar daarbuiten wellicht wél. Innovatie is gewenst om te komen tot zeer stil én slijtvast wegdek.

De weginrichting en -uitrusting kan functioneler, en bijvoorbeeld Rijkswaterstaat en een aantal andere wegbeheerders studeren daar nu op voor de eigen wegen. Voor de hand liggende wijzen van versobering zijn het gebruik van vluchthavens in plaats van vluchtstroken, het niet meer plaatsen van dynamische route-informatiepanelen op plaatsen waar dit niet strikt noodzakelijk is om de netwerkfunctie op peil te houden, een lagere dichtheid van verkeersmeetsystemen langs de wegen, minder bermmaaien, minder borden, minder schouwen, herprioritering van incident management. In het kader van Wegbeheerders Ontmoeten Wegbeheerders (WOW) wordt hierover informatie uitgewisseld, het zou goed zijn om te komen tot een systematische evaluatie.

Wegbeheerders hebben in de afgelopen jaren allerlei ‘slimme’ maatregelen geïmplementeerd, bijvoorbeeld spitsstroken. Voor een deel is dit te wijten aan het feit dat een ´gewone´ verbreding in de regel jarenlange planprocedures vergt, zelfs in dunbevolkt gebied. Dan nog is de uitvoering in Nederland vaak bovengemiddeld duur, met elke ca. 500 meter een verkeerssignaleringsportaal over de weg, camera’s om de 500 meter, en een uitgebreide dagelijkse schouwprocedure die de opening vooraf gaat. Deze en andere ‘slimme’ maatregelen (naast spitsstroken o.m. variabele snelheden en parkeerroute-informatie) maken dat het wegbeeld steeds onrustiger wordt – een treffend voorbeeld is sinds kort de combinatie van een maximumsnelheidsbord ‘120’ met onderbordje ‘van 8-19u als spitsstrook gesloten is’: de weggebruiker moet dan zelf overwegen of hij daar op dat moment 100, 120 of 130 km/u mag rijden. En die weggebruiker wordt steeds ouder: het is nu heel normaal om tachtigers in het verkeer tegen te komen, en het worden er elk jaar meer. Ter vergelijking: in Duitsland hebben wegbeheerders in de regel gekozen voor een veel simpeler en dus goedkoper uitvoering, waarbij meer verantwoordelijkheid bij de weggebruiker zelf is gelegd.

Verder valt op dat, naast Rijkswaterstaat, diverse provincies en grotere gemeenten de afgelopen jaren beleid op het gebied van verkeersmanagement geformuleerd hebben, en in veel gevallen eigen maatregelen en systemen hebben ingevoerd. Soms is zelfs een eigen verkeerscentrale gerealiseerd, waarbij weliswaar wordt samengewerkt met beheerders van aangrenzende infrastructuur. Belangrijk is om nu echt gezamenlijk te evalueren wat werkt (en waar het werkt) en wat niet.

Het onderwerp van sobere functionaliteit wordt op dit moment, tenminste binnen ons vakgebied en in Nederland, vooral benaderd vanuit de vraag “kan het met minder?”. Een interessant alternatief biedt het concept ‘value engineering’, waarbij de vraag net iets algemener wordt gesteld: ‘kan het anders?’. Daarmee ontstaan mogelijkheden om, naast kostenreductie, gunstige neveneffecten te behalen.

Verlenging levensduur door handhaven lastbeperking
Te zwaar belaste vrachtwagens veroorzaken grote schade aan wegen en kunstwerken. Tientallen miljoen euro’s per jaar volgens de Inspectie Leefomgeving en Transport – en hierbij zal nog wel niet volledig rekening gehouden zijn met de verkorting van grootonderhoudscycli of zelfs van de totale levensduur door veelvuldige blootstelling aan op zichzelf niet fatale overbelasting. Vijftien procent van de vrachtwagens in Nederland zijn overbeladen. Sinds enkele jaren worden jaarlijks 4 weigh-in-motion meetsystemen geïnstalleerd, om aslast- en totaallastbeperkingen te handhaven; vanaf 2014 zullen er in het gehele land 20 meetsystemen actief zijn. Een investering in extra systemen op strategische locaties in het wegennet zou zichzelf wel eens snel kunnen terugbetalen.

Te zwaar belaste vrachtwagens veroorzaken grote schade aan wegen en kunstwerken.

Trajectmanagement
Sommige wegbeheerders voeren tegenwoordig zo veel mogelijk alle groot onderhoud op een traject in één keer uit: dit staat wel bekend als trajectmanagement. Hier is veel voor te zeggen bij zeer drukbelaste wegen: het organiseren van maatregelen om de mobiliteit te blijven faciliteren is hier een zeer bepalende factor bij werkzaamheden. Dan is het vaak verstandig om eens per zoveel jaar een totale afsluiting te doen en alle slijtagegevoelige onderdelen in één keer te vervangen. Trajectmanagement is geen panacee: bij minder drukke infrastructuur is het in de regel efficiënter om alleen die onderdelen te vervangen die technisch ook aan vervanging toe zijn.

Richtlijnen
Wegbeheerders werken in een bureaucratisch gecontroleerde, risicomijdende, consensusgedreven omgeving. Landelijke richtlijnen spelen daarin een grote rol. Waar wegbeheerders aansprakelijk gesteld worden na een ongeval zal de rechter de richtlijnen als toetsingskader gebruiken. Een recente ontwikkeling is dat functionarissen persoonlijk aansprakelijk gesteld kunnen worden voor wat gezien wordt als fouten in hun werkuitoefening. In de uitvoeringspraktijk worden de richtlijnen dan ook veelal strikt gevolgd (of zelfs overtroffen) zonder dat kosten en risico’s expliciet worden afgewogen.

Een bijdrage aan kosteneffectiviteit kan geleverd worden door een actievere en scherpere omgang met de richtlijnen. Deze zijn grotendeels ontwikkeld in een tijd van economische groei, met nadruk op veiligheid en comfort en minder op kosten. Er is bovendien in praktijk weinig ruimte voor innovatie: deze is niet georganiseerd, en gegeven het op behoud gerichte krachtenveld is het voor een individuele wegbeheerder te complex en vergt het te veel inspanning om eventueel gewenste afwijking goed te motiveren. Hoewel we veel baat hebben bij standaardisatie weerhoudt deze in zeker zin de doorontwikkeling.

Daarom wil ik pleiten voor een (inter-)nationaal programma van onderzoek, experiment en bijstelling: bijvoorbeeld geldt dit de richtlijnen voor uitrusting en inrichting van wegen en voor het werken aan de weg. Mijn ideaal daarbij is dat wegbeheerders die beredeneerd willen afwijken van de richtlijnen, daarbij ondersteund worden, en dat anderen de resultaten mee-evalueren om ervan te leren. Bij nieuwere versies van richtlijnen is de weg naar flexibiliteit overigens al ingezet.

Opdrachtgeverschap
In Nederland worden veruit de meeste wegen en kunstwerken beheerd door overheden, die de uitvoering van werkzaamheden grotendeels uitbesteden aan particuliere bedrijven. Met name in het afgelopen decennium hebben langjarige, integrale aanbestedingen sterk aan populariteit gewonnen, waarbij de combinatie Design-Build-Finance-Maintain (& Operate) het verst gaat en termijnen tot ongeveer 30 jaar aan de orde zijn. Principiële voordelen van dergelijke constructies zijn, onder meer, dat de opdrachtgever zich verlost ziet van integratieproblemen binnen de scope van het werk; dat de opdrachtnemer gestimuleerd wordt tot kostenoptimalisatie over de tijd; en dat de opdrachtgever, in plaats van een grote investering ineens, kosten over een langere tijd gespreid kan betalen. Recentelijk echter groeit het besef van de keerzijden: overheden zitten voor lange tijd vast aan de betalingen, terwijl naderhand gewenste wijzigingen erg kostbaar zijn; bedrijven en hun financiers staan aarzelend tegenover het financiële risico dat samenhangt met de aanzienlijke voorinvestering. Daarbij komt dat regionale overheden die zelf geld in kas hebben dat in het huidige klimaat wellicht liever meteen uitgeven. DBFM(O)-constructies lijken aldus minder aantrekkelijk dan enkele jaren geleden.

Een nieuwe loot aan de stam van de aanbestedingsmethoden, die momenteel sterk in de belangstelling staat, is best value procurement. BVP is een inkoopbenadering waarbij op basis van een vraagformulering, die oplossingsruimte bevat, gezocht wordt naar de oplossing die binnen de financiële mogelijkheden de meeste waarde biedt tegen geringe risico’s. Mits goed uitgevoerd lijkt deze benadering aan te sluiten bij de noodzaak om de functies van verbindingen op een goed niveau te behouden terwijl de financiële ruimte krap is. Dit kan echter alleen werken als de opdrachtgever voldoende oplossingsruimte biedt, en dat hangt onder meer af van de mate waarin op richtlijnen gevarieerd mag worden.

Een factor die vooral op de wat kortere termijn speelt is dat de overcapaciteit in de wegenbouw in onverwacht gunstige aanbiedingen voor routineprojecten kan resulteren. Zo bezien is dit bijvoorbeeld een goede tijd om achterstallig onderhoud aan te pakken. Een complicerende factor is dat het prijsniveau van inschrijvingen zich bij de huidige instabiele marktomstandigheden lastig laat voorspellen. Waar dit een onacceptabel risico vormt zou een aanbesteder kunnen overwegen om – bij een laagsteprijscriterium – alleen te gunnen wanneer de laagste prijs écht laag is (bijvoorbeeld minimaal 25 procent onder de eigen raming) en in andere gevallen (bijvoorbeeld tot 10 procent boven de raming) een vergoeding toe te kennen aan de laagste bieder, ter compensatie van het risico dat er niet gegund wordt. Natuurlijk dient de aanbesteder zo’n werkwijze netjes aan te kondigen.

Een compleet andere benadering, die echter ook tot betaalbare infrastructuurprojecten zou kunnen leiden, is om (consortia van) leveranciers uit te dagen om standaardoplossingen te ontwikkelen voor de meest gebruikelijke typen projecten. Dit zal weliswaar de opdrachtgever beperkingen opleggen, maar wellicht is dat de moeite waard. Ook hier ligt een duidelijke link naar de richtlijnen.

 
Auteur: Joske van Lith