Verkeersveilige weginrichting: Wet of richtlijn?

Wim Wijnen, W2Economics / Charlotte Bax, Luuk Vissers, Ingrid van Schagen, SWOV

Een samenvatting van dit artikel is verschenen in Verkeerskunde 1/2016

Het lijkt zo logisch: als je wilt dat er aan ontwerpeisen wordt voldaan, leg het dan wettelijk vast en niet in – vrijblijvender – richtlijnen. Toch is het tegendeel het geval, zo blijkt uit een analyse van 27 gemeentelijke infrastructuur-projecten.

Verkeersveiligheid wordt steeds meer gezien als onderdeel van bredere beleidsterreinen, zoals het verkeers- en vervoerbeleid, ruimtelijke ordening of leefbaarheid. Dit speelt vooral op decentraal niveau en dit brengt verschillende vragen met zich mee.

• Is er bij zo’n integrale aanpak nog wel voldoende aandacht voor verkeersveiligheid of sneeuwt het onder door concurrentie met andere beleidsterreinen?
• Is er nog wel voldoende budget voor verkeersveiligheid, zeker bij toenemende bezuinigingen?
• Zou aandacht voor verkeersveiligheid moeten worden geborgd in wet- en regelgeving zoals ook op andere terreinen, denk aan milieubeleid, wordt gedaan?

Vergelijking met milieubeleid

Om antwoord te geven op deze vragen hebben we de besluitvorming over gemeentelijke infrastructuurprojecten onderzocht. Het doel was na te gaan of normen voor verkeersveiligheid beter zouden worden nageleefd wanneer deze normen zouden worden vastgelegd in een wet. We maken daarvoor een vergelijking met milieubeleid.

Normen voor verkeersveiligheid versus milieu

In tegenstelling tot verkeersveiligheid zijn normen op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening vaak wettelijk vastgelegd. Wanneer een nieuwe weg wordt aangelegd schrijft de Wet Milieubeheer bijvoorbeeld voor dat onderzocht moet worden of de wettelijke grenswaarden voor bepaalde stoffen niet worden overschreden door de komst van de weg. Gemeenten zijn ook verplicht te onderzoeken in hoeverre een nieuwe weg leidt tot overschrijding van de wettelijke geluidsnormen volgens de Wet Geluidhinder. Voor verkeersveiligheid bestaan richtlijnen van CROW die leidend zijn voor het veilig inrichten van infrastructuur, maar deze hebben geen wettelijke verankering. In het bijzonder gaat het dan om de handleiding Basiskenmerken wegontwerp (CROW, 2012), die de kapstok is voor alle richtlijnen en basiskenmerken voor het veilig inrichten van infrastructuur. Gemeenten mogen (gemotiveerd) afwijken van deze richtlijnen.

Betekent dit verschil in wettelijke verankering dat er meer aandacht is voor milieu-aspecten dan voor verkeersveiligheid en dat de wetten voor milieu beter worden nageleefd dan de richtlijnen voor verkeersveiligheid? Dat lijkt een logische gedachte. En afhankelijk van de antwoorden op bovenstaande vragen: zouden verkeersveiligheidsnormen wettelijk moeten worden vastgelegd?

Het onderzoek

Om dit te onderzoeken hebben we de besluitvorming over verkeersveiligheid en geluid vergeleken. We hebben gekozen voor geluid omdat geluidsnormen eenduidig zijn vastgelegd in de Wet Geluidhinder en geluidniveaus goed meetbaar zijn. Geluid is ook goed vergelijkbaar met verkeersveiligheid omdat overschrijding van normen doorgaans betekent dat het wegontwerp of de wegcategorie wordt aangepast (in tegenstelling tot bijvoorbeeld luchtkwaliteitsnormen waarbij projecten elkaar kunnen compenseren). Verder geldt voor zowel verkeersveiligheid als voor geluid dat de onderwerpen doorgaans niet leiden tot grote landelijke debatten. Een ander argument is dat de aard van verkeersveiligheids- en geluidsvraagstukken vaak vergelijkbaar zijn, omdat in beide gevallen meestal wel bekend is welke mogelijkheden er zijn om verkeersveiligheids- en geluidvraagstukken aan te pakken maar er vaak geen overeenstemming is tussen de betrokkenen over de meest gewenste aanpak.

Het onderzoek richtte zich op de aanleg of reconstructie van 50- en 70km/uur-wegen waarbij zowel verkeersveiligheid als geluid een belangrijke rol spelen (Andere wegcategorieën waren voor dit onderzoek minder relevant: voor 30km/uur-wegen is geen geluidstoets nodig bij de aanleg of reconstructie en bij wegen buiten de bebouwde kom zijn er minder geluidsgevoelige objecten). Voor geluid geldt dat in de projecten akoestisch onderzoek is gedaan in het kader van de Wet Geluidhinder. Het gaat om wegen die in de afgelopen vijf jaar zijn aangelegd of gereconstrueerd of waarbij er een definitief ontwerp is ( We kijken niet naar de realisatiefase, waarin het project (op details) nog kan wijzigen). In het onderzoek hebben we 27 projecten bekeken, die zijn gevonden via onder meer oproepen op de website van SWOV en de nieuwsbrief van het CROW, evenals raadpleging van ruimtelijke plannen en aanbestedingen. De aanleiding voor de projecten loopt overigens uiteen: dit kan zowel doorstroming, verkeersveiligheid, onderhoud, aanleg van een nieuwe woonwijk of bedrijventerrein zijn, of een combinatie daarvan.

1 telefonisch interview

Voor elk project is een telefonisch interview gehouden met een direct betrokkene vanuit de gemeente, vooral projectleiders maar ook verkeerskundigen en ruimtelijke-ordeningdeskundigen, waarbij een vaste vragenlijst is gehanteerd. In de interviews is onder meer gevraagd hoeveel verkeersveiligheids- en geluidmaatregelen gemeenten hebben genomen en of de weg daarmee aan de eisen en richtlijnen voldoet. Dat laatste is voor zes projecten ook getoetst aan de hand van de definitief ontwerpen. Ook is gevraagd hoeveel aandacht (in tijd, geld, ingezette expertise) is besteed aan verkeersveiligheid en geluid in de verschillende fasen van het project en wat de gemeenten vinden van de begrijpelijkheid, relevantie en praktische bruikbaarheid van de normen voor verkeersveiligheid en geluid.

Verkeersveiligheidsnorm vaker gehaald dan geluidsnorm

We hebben bekeken hoeveel projecten voldoen aan de meest strikte norm voor verkeersveiligheid en geluid. Voor verkeersveiligheid gaan we daarbij uit van de voorkeursinrichting voor gebiedsontsluitingswegen volgens CROW-richtlijnen, (bijvoorbeeld vrijliggende fietspaden en fysieke rijrichtingscheiding), en voor geluid van de voorkeursgrenswaarde van 48dB. Beide normen geven de meest wenselijke situatie weer en zijn in die zin goed vergelijkbaar.

Verrassend genoeg blijkt dat de projecten beter scoren op verkeersveiligheid dan op geluid: 42 procent van de wegen voldoet volgens de gemeenten aan de verkeersveiligheidsnormen terwijl slechts 17 procent voldoet aan de geluidsnorm. Hoewel het beide lage scores zijn voor de naleving van richtlijnen/wetten, is het percentage van wegen dat voldoet aan de geluidsnorm dus fors lager dan het percentage dat voldoet aan de CROW richtlijnen. Voor verkeersveiligheid kan daarbij overigens wel sprake zijn van enige overschatting, omdat het lastiger is om in te schatten of wegen voldoen aan de uitgebreide CROW-richtlijnen dan aan de eenduidige geluidsnorm (zie verderop). Gemeenten hebben ook meer verkeersveiligheidsmaatregelen genomen (vier tot vijf) dan geluidmaatregelen (twee). De meest genomen verkeersveiligheidsmaatregelen zijn het aanleggen van oversteekvoorzieningen bij kruispunten (93 procent van de gemeenten) en vrijliggende fietspaden (85 procent). Het aanbrengen van stiller asfalt is de meest genomen geluidmaatregel (77 procent). Het aantal genomen maatregelen is echter geen goede indicator voor het verkeersveiligheids- en geluidniveau, omdat de effectiviteit van de maatregelen kan verschillen en het ook afhangt van hoeveel maatregelen in de uitgangssituatie al genomen waren.

Meer aandacht voor verkeersveiligheid dan geluid

Gemeenten hebben in de projecten ook meer aandacht besteed aan verkeersveiligheid dan aan geluid:

• er wordt meer tijd besteed aan verkeersveiligheid
• verkeersveiligheidsdeskundigen zitten vaker in het projectteam dan geluidsdeskundigen
•  het kennisniveau over verkeersveiligheid is (iets) hoger (zie tabel hieronder).

Het aantal projecten met een geoormerkt budget voor verkeersveiligheid of geluid ontloopt elkaar niet veel. Verreweg de meeste gemeenten beoordelen de tijdsbesteding (89 procent) en het beschikbare budget (83 procent) voor zowel verkeersveiligheid als geluid overigens als voldoende.

1)   In de interviews is gevraagd naar tijdsbesteding en kennis van het projectteam op de schaal veel/redelijk veel/weinig/niet. We hebben deze schaal vertaald naar scores van 1 (niet) tot 4 (veel).

Voldoen gemeenten vaker aan de richtlijnen voor verkeersveiligheid dan aan de Wet geluidhinder omdat ze meer aandacht besteden aan verkeersveiligheid dan aan geluid? De resultaten wijzen inderdaad in die richting. Naarmate meer aandacht wordt besteed aan verkeersveiligheid voldoen projecten namelijk vaker aan de CROW-richtlijnen: 55 procent van de projecten van gemeenten die naar eigen zeggen veel aandacht besteedden aan verkeersveiligheid voldoet aan de CROW-richtlijnen, terwijl dat percentage 27 procent is, wanneer ‘redelijk veel’ aandacht aan verkeersveiligheid is besteed. Voor geluid is het juist andersom: naarmate meer tijd is besteed aan geluid is het aandeel projecten dat voldoet aan de geluidsnorm (de voorkeursgrenswaarde) lager. Dit kan erop wijzen dat gemeenten de aandacht die zij besteden aan geluid laten afhangen van hoe gemakkelijk het is de geluidsnorm te halen: als dat lastiger is, bijvoorbeeld doordat in de uitgangssituatie al sprake was van hoge verkeersintensiteiten of meer bebouwing op korte afstand van de weg, besteden ze meer aandacht aan geluid om de norm te halen (hoewel blijkt dat zij daar dan vaak nog niet in slagen).

Omdat er geen wettelijke normen voor verkeersveiligheid zijn, hebben gemeenten wellicht meer ruimte voor maatwerk, met een positief verband tussen tijdsbesteding en verkeersveiligheidsresultaat als gevolg. De interviews geven hier echter geen duidelijkheid over. Verder onderzoek is dus nodig om daar betere uitspraken over te kunnen doen.

Wettelijke voorschriften voor veilige weginrichting?

In tegenstelling tot milieunormen zijn verkeersveiligheidsnormen niet vastgelegd in de wet en een logische gedachte is dan dat de wettelijke normen, in dit geval geluidsnormen, beter worden nageleefd dan richtlijnen (voor verkeersveiligheid). Het onderzoek laat echter zien dat dit zeker niet het geval hoeft te zijn: gemeenten hebben juist meer aandacht besteed aan verkeersveiligheid dan aan geluid en de projecten scoren ook beter op verkeersveiligheid. Een mogelijke verklaring is dat richtlijnen gemeenten juist de mogelijkheden en vrijheid geven om maatwerk te leveren, waardoor zij meer aandacht besteden aan verkeersveiligheid. Het huidige onderzoek heeft dat echter niet bekeken.

Kanttekening

Bij het onderzoek is een kanttekening te maken. Het betreft hier inschattingen van gemeenten zelf. De diffusere normen voor verkeersveiligheid en het ontbreken van de verplichting om deze normen te meten kunnen leiden tot subjectievere oordelen die positiever uitvallen. Bij geluid zijn de normen eenduidiger (aantal decibel) en gemeenten zijn verplicht te meten of de norm wordt gehaald. Om de kans op overschatting te verkleinen, zijn in het onderzoek twee waarborgen opgenomen. Ten eerste hebben de interviewers de CROW-richtlijnen doorgelopen met de respondenten. Ten tweede is een analyse van de definitief ontwerpen (DO’s) van zes projecten uitgevoerd. Daaruit blijkt dat er bij dit antwoord niettemin sprake is van overschatting: drie gemeenten gaven aan dat de weg voldoet aan de CROW-richtlijnen, terwijl uit de DO’s blijkt dat de weg niet voldoet aan verschillende criteria van ideale inrichting volgens het CROW. De wettelijk vastgelegde eenduidige geluidsnorm lijkt dus wel te leiden tot een betere inschatting van de naleving dan de diffusere, niet wettelijk vastgelegde verkeersveiligheidsnorm.

Verkeersveiligheidsaudit

Ondanks deze kanttekeningen kunnen we uit dit onderzoek concluderen dat wettelijke normen voor veilige weginrichting waarschijnlijk niet leiden tot betere inrichting vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid. Wel is het zaak dat verkeersveiligheid zo goed mogelijk in de richtlijnen wordt meegenomen én dat gemeenten zelf goed weten wanneer hun wegen voldoen aan de richtlijnen. Blijvende aandacht voor verkeersveiligheid in richtlijnen is daarom belangrijk, evenals een goede monitoring van de inrichting van het wegennet. Dat kan bijvoorbeeld via het monitoren van de inrichting van bestaande infrastructuur, of door het systematisch evalueren van inrichtingsplannen, bijvoorbeeld door een verkeersveiligheidsaudit.