Verkeerskundig bouwen en beheren (VK 7/2011)

Frits Verhees, hoofd Strategie, Marketing & Communicatie, Strukton Civiel

Een samenvatting van dit artikel is gepubliceerd in Verkeerskunde 7/2011

Waarom dit betoog?

De aanpak van verkeershinder door infrastructurele partijen in Nederland, voor de A12 treffend geschetst door Cluitmans en Blokland ('Verkeerskundige is spil in bouwteam', artikel gepubliceerd in Verkeerskunde 7), is onderdeel van een grote verandering die in deze sector gaande is. De algemene opinie over deze sector is dat ze conservatief is. Het tegendeel is inmiddels waar.

De Nederlandse mobilist is misschien niet zo op de hoogte van de veranderingen, dat is ook niet zo interessant. Belangrijk is wel dat de effecten van deze verandering inmiddels wel voor hem merkbaar zijn. In positieve zin. Zonder deze verandering waren de reistijden op diverse vaderlandse snelwegen niet zo gedaald als nu het geval is. Op de A2 en vele andere snelwegen merken mobilisten bijvoorbeeld dagelijks dat de files een stuk zijn afgenomen. Niet alleen ging de schop sneller dan voorheen de grond in, er is achter de schermen hard gewerkt aan een nieuwe benadering waar veel denkwerk en verandermanagement in de gehele sector aan voorafgegaan zijn. Dit is nog steeds continu in ontwikkeling. Rijkswaterstaat vervult hierin een voortrekkende rol, samen met enkele bouwbedrijven (beter is te spreken van infraproviders), maar provincies en (grotere) gemeenten volgen snel.

Voor de gebruikers van de infrastructuur, de mobilisten, is het effect doorslaggevend, maar voor verkeerskundigen is het vanwege hun vak wel van groot belang kennis te nemen van de veranderingen in de aanpak binnen de sector en de invloed op hun vak, processen en praktisch werk. Vandaar dat ik de context rond het artikel van Cluitmans en Blokland zo belangrijk vindt. Daar start ik mijn betoog mee. Vervolgens zal ik voorbeelden geven van de diverse verkeerskundige vragen die overheidsklanten als Rijkswaterstaat stellen, de benadering die voor de A12 gekozen is, is immers niet standaard. Ik roep verkeerskundigen op zich nadrukkelijker te mengen in de discussie over de 'juiste verkeerskundige vragen en benadering' in de infrasector. Het gaat om uw vak!

Snelle ontwikkelingen op de inframarkt

Bron van de verandering is het adagium ‘Markt, tenzij..’ dat Rijkswaterstaat jaren geleden heeft ingezet en nu doorvoert. Hierdoor werd en wordt een beroep gedaan op de creativiteit en verantwoordelijkheid van de 'aannemers', in eerste instantie door deze marktpartijen niet alleen aan te spreken voor uitvoering/bouw, maar ze ook ontwerpverantwoordelijkheid te geven: design & construct. Door een stap te doen in de richting van 'klant' en 'koper' ging de overheid beter nadenken over de vraag die ze moet stellen en wat haar wensen eigenlijk zijn. In eerste instantie waren dat projectgerelateerde wensen. De infraprojecten moesten efficiënter en betere beheerst, risico's beter gemanaged. Dat resulteerde in nog meer ketenstappen die bij de marktpartijen werden gelegd: Design & Construct maar ook Maintain en Finance.

Dit leverde al meer marktpartijen op dan de klassieke aannemers, ook onderhoudscompetenties, financiële instellingen en adviseurs dienden zich te organiseren in marktconsortia die deze gehele keten konden bestrijken. Dit heeft voor vele veranderingen gezorgd bij de 'klassieke aannemers'. Zij ontwikkelden en ontwikkelen zich tot bedrijven die de keten kunnen organiseren, zich kunnen inleven in de vragen van de klant (voorheen: opdrachtgever), verstand hebben van financiële constructies en modellen en hele design & engineeringstakken in het leven hebben geroepen. Inmiddels heeft het Kabinet Rutte deze DBFM-aanpak (als vorm van publiekprivate samenwerking) omarmd en blijkt uit feiten van de Nederlandse praktijk dat tenminste 10 procent efficiënter en meer beheerst gewerkt wordt met dit marktinstrument. Een nieuw marktsegment is geboren en zal alleen maar toenemen.

Inmiddels heeft de overheid ook gemerkt dat een belangrijk deel van haar vraagstelling eigenlijk niets met techniek en bouwen te maken heeft. Beter nadenken over je eigen vraag houdt in dat de functies van de middelen techniek en bouwen boven komen drijven. Dan is het niet vreemd dat het een publieke 'koper' vraagt om betere publieke functies: betere reistijden, minder overlast voor de omgeving, veilig, milieuverantwoord. Mijn ervaring van de laatste 5 jaren is, dat de overheid in de infrasector de nadruk legt op de volgende functies:

• verkeersdoorstroming

• omgevingshinder en omgevingsmanagement

• duurzaamheid (met name milieu-aspecten van materiaalgebruik, energie/CO2 en social return)

Inmiddels hebben we bij Strukton bijvoorbeeld omgevingsmanagers, verkeerskundigen en milieukundigen in dienst, de integratie van deze mensen en hun vakkennis in onze producten en diensten is in volle gang. In combinatie met de eerstgenoemde ontwikkeling levert dat een doortrekking van beleidsdoelen op naar een (innovatievere) aanbesteding, en vervolgens naar de bouwfase en vervolgens naar de beheer & onderhoudsfase. Consortia van marktpartijen leveren in feite een product/dienst-combinatie in het hogere segment van de inframarkt, een dienst die voorziet in comfortabeler, sneller, minder hinder veroorzakend reizen. De overheid stuurt hierop door de juiste prikkels, spelregels en vragen aan te bieden, zodanig dat infragebruikers en andere stakeholders optimaal bediend worden met dit publieke product.

Binnen deze context geeft het artikel over de A12 een praktisch voorbeeld rond de aanpak van verkeershinder. Belangrijk is dat binnen de infrasector nu de discussie gevoerd wordt over 'objectiviteit'. Kan de klant, in dit geval de overheid, gevraagd worden uniformiteit te betrachten in haar vraagstelling aan de infraproviders? Vele marktpartijen vinden dat dit moet, zo kan er duidelijker en transparanter uitgelegd worden welke provider waarom gekozen is. De markt kan zich bovendien efficiënter richten op de klantvraagstukken. Daar zit wat in. Echter, het nadeel is dat creativiteit en onderscheidend vermogen, ook belangrijke factoren in een marktsituatie, ondersneeuwen en de spreekwoordelijke excelsheets routinematig worden ingevuld.

Juist experimenteren met vraagstellingen over verkeershinder en doorstroming kan hier inzicht verschaffen in de effecten, niet alleen in de bouwfase, maar evenzo in de ontwerp- en onderhoudsfase van de totale dienst. Natuurlijk mag het effect op de prijs van de dienst ook niet ontbreken. We zullen diversiteit de komende jaren dus niet huiverig tegemoet moeten treden, maar als een kans zien om na te gaan wat het alle partijen kan opleveren. Niet in de laatste plaats de gebruikers van infrastructuur. Bovendien is het leerzaam voor andere aspecten en publieke doelen als omgevingsmanagement en duurzaamheid.

Voorbeelden van vraagstellingen

In het A12-project Lunetten-Veenendaal is zoals we lezen, gebruikgemaakt van een mix van kwantitatieve (min of meer objectieve) verkeerskundige criteria en modellen en kwalitatieve criteria, waarvan de invulling intersubjectief beoordeeld werd door een beoordelingscommissie. Men trachtte in te grijpen op:

• doorstroming (met een kwantitatief model voor de bouwfase en de beheerfase, maar ook met een kwalitatieve onderbouwing van de maatregelen van de drie consortia die in de competitie meedongen);

• snelle oplevering, dus eerder beschikbare verbeterde infrastructuur (kwantitatief te bepalen in de opleveringsplanning);

• hinderbeleving (kwalitatief en onderbouwd plan van de consortia).

Deze aanpak heeft onderscheidend vermogen getoond, de invulling van deze verkeerskundige opgaven door de consortia deed er kortweg toe. De uiteindelijke infraprovider heeft een plan neergelegd dat verkeerskundige opgaven tegemoettreedt en integreert in de ontwerp-, bouw en beheerdienst. De (DBFM) mechanismen zorgen ervoor dat hij ze ook daadwerkelijk uitvoert op dit moment, in de ontwerp- en bouwfase. Van belang hierbij is dat de weging van deze verkeerskundige aspecten, met name snellere oplevering/planning, waar het artikel helaas niet zo op inzoomt, een groot effect hebben gehad op de keuze van de infraprovider. Dit kan alleen maar tot stand komen door een volledige integratie van de verkeerskundige en haar/zijn kennis in de planning, fasering en logistiek rond de uitvoering van het werk. Zijn vragen zijn bij de gekozen infraprovider volledig begrepen en getackeld door en met planners en technici. Ook het effect op de prijsvorming moet meegenomen zijn door deze infraprovider. Acceptatie van de verkeerskundige vakman/vrouw en kennis is hierbij essentieel. Nu is het kijken of de verwachte verkeerskundige effecten op dit deel van de A12 ook conform plan zullen zijn ('doen de maatregelen wat ze beloven?').

De verkeersaanpak in het DBFM-project A12 Lunetten-Veenendaal zie ik als een voorbeeld van een brede mix van kwalitatieve en kwantitatieve criteria om de oplossingen van aanbieders te sturen en te beoordelen. Hieronder geef ik enkele voorbeelden van infraprojecten die alle een substantiële impact op (weg)verkeer met zich meebrengen. Ik geef een voorbeeld van een puur kwantitatieve benadering, een semi-kwantatieve benadering en een geheel kwalitatieve benadering van ‘verkeer’ in deze projecten. Zo zien we de mogelijkheden en beperkingen van verkeerskundige benaderingen in infraprojecten op de gehele ‘lijn’ van de extremen (puur) kwantitatief naar (puur) kwalitatief.

Ik beperk me tot de hoofdlijnen en -kenmerken van de benadering in deze projecten.  

Het betreft de volgende projecten:

• Spoedproject wegen, benutting en wegverbreding op de A1 (SAGO) (kwantitatieve benadering);

• Reconstructie A20/N456 aansluiting Moordrecht;

• A2 Maastricht.

SAGO

Doel van dit project is om zo snel mogelijk de geplande wegverbredingen te realiseren, met zo min mogelijke verkeersoverlast tijdens deze realisatie.

Het project SAGO kent voorgeschreven verkeersmaatregelen, andere maatregelen dan genoemd mogen niet worden toegepast. Deze voorgeschreven verkeersmaatregelen zijn op maat per wegvak bepaald. Er zijn vijf wegvakken gedefinieerd: Watergraafsmeer-Diemen; Diemen-Muiderberg; Knooppunt Muiderberg; Muiderberg-Almere Stad West; Bussum-Eemnes. De voorgeschreven verkeersmaatregelen betreffen onder andere:

• het onttrekken van de vluchtstrook en eerste rijstrook;

• weekendafsluitingen;

• weekendwerkzaamheden;

• wegvakken met 2x2 rijstroken afsluiten;

• et cetera.

Per wegvak is van de voorgeschreven verkeersmaatregelen de tijdeenheid (bijvoorbeeld dag of weekend) en het maximum aantal van betreffende verkeersmaatregelen bepaald. Het toepassen van deze verkeersmaatregelen wordt gewaardeerd door middel van ‘kosten per eenheid’ die uiteindelijk meetellen in de totale aanbiedingssom. De kosten per eenheid lopen uiteen van 0 euro tot 575.000 euro. Uit de praktijk blijkt dat naast prijs en snelheid deze verkeersaanpak vooral stuurt op het aantal overlast veroorzakende verkeersmaatregelen. Verkeerskundige inbreng in de teams van de marktpartijen is een set van vuistregels die de planners en technici van deze teams direct kunnen toepassen op hun faseringen ten behoeve van de bouw.

Moordrecht

Doel van het project is een detailontwerp en een uitvoering van de beoogde aansluiting Moordrecht rond de A20/N456, met zo min mogelijke verkeersoverlast tijdens de realisatie.

Ik typeer dit project als een semi-kwantitatieve benadering omdat het focust op verkeershinder (niet op belevingsaspecten en snelle beschikbaarheid) gebaseerd op een kwantitatief beoordelingskader en een kwalitatief beoordelingskader van de oplossingen van marktpartijen. Het kwantitatieve deel is in de kern vergelijkbaar met SAGO, het beperkt zich tot minder voorgeschreven verkeersmaatregelen, namelijk: de snelheidsbeperkende maatregelen die per dag de marktpartijen 7.000 euro kosten. Ook het afsluiten van toe- en afritten per dag kost de marktpartijen ‘geld’ (fictieve kosten ten behoeve van de beoordeling van de bieding).

Het kwalitatieve deel vergt een procesbeschrijving/kwalitatief plan van de marktpartijen ten aanzien van ‘verkeersmanagement’ als onderdeel van publieksgericht werken. De marktpartij is vrij hierin, de opdrachtgever geeft mee dat zijn doel is: het minimaliseren van verstorende effecten door de werkzaamheden op de doorstroming op het hoofdwegennet en het onderliggende wegennet. Aandachtspunten zijn: het hoofdwegennet, het onderliggende wegennet en de spoorweg. Een beoordelingscommissie beoordeelt de plannen, in een range van -3 miljoen tot +3 miljoen euro fictieve kosten in de totaalbieding. Van ‘uitmuntend’ tot ‘zeer slecht’.

Deze aanpak leidt ertoe dat de marktpartijen met onderscheidende zelf ontwikkelde maatregelen komen, naast (maar wel passend bij) de voorgeschreven maatregelen. De aanpak stuurt vooral op de aard van maatregelen om verkeershinder te beperken tijdens de realisatie. Zo kan een marktpartij juist de nadruk leggen op ‘kort en hevig’ of juist ‘lang en zacht’ als het gaat om de trade off duur van de hinder versus intensiteit van de hinder. Wie overtuigt de commissie? Een verkeerskundige zal deelnemen in de teams van de marktpartijen als het gaat om de keuze van uitvoeringsmethodieken en gerelateerde faseringsopgaven.

Maastricht

Het project A2 Maastricht beoogt een nieuwe stedenbouwkundige situatie en leefbaarheid van een deel van Maastricht door de ondertunneling van de A2 die de stad doorsnijdt, in combinatie met een betere doorstroming op de internationale snelweg A2 die hier zelfs nog verkeerslichten kent.

Het project A2 Maastricht betreft een integrale (ontwerp en bouw) opgave met als leidraad 14 kwalitatieve ‘wensen’ van het Projectbureau A2 Maastricht (de opdrachtgever). De partij die deze wensen het beste kan invullen binnen het beschikbare budget (een lagere prijs levert niets op!) wint. Beoordeling vindt plaats door een commissie met prominente leden. Het is een kwalitatieve benadering, de marktpartijen zijn vrij in het ontwerpen van hun oplossingen (er is wel een bodem gelegd door een functioneel programma van eisen, een basisscope). Binnen deze 14 wensen nemen verkeerskundige wensen en dus beoordelingscriteria een belangrijke plaats in. De opdrachtgever verwoordt de verkeerskundige wensen als volgt (kwalitatief):

• ‘Door het pakket van maatregelen binnen de basisscope worden de doorstroming op de A2 en de bereikbaarheid van de stad structureel verbeterd. Het is wenselijk de kwaliteit van het totale verkeerssysteem op een nog hoger niveau te brengen door optimalisatie van het totale verkeerskundig ontwerp of onderdelen daarvan.’

• 'Een verkeersbelasting die beduidend lager ligt dan 20.000 motorvoertuigen per etmaal' voor stadsboulevard (gebied op de tunnel).

• 'Om de hinder van de bouwwerkzaamheden voor de doorstroming en bereikbaarheid verder te verminderen, is het wenselijk de uitvoeringstijd van het werk zo beperkt mogelijk te houden. Ook de te gebruiken bouwfasering kan helpen om de overlast te beperken. Het is wenselijk extra (verkeers)maatregelen te treffen gericht op de doorstroming en bereikbaarheid’.

Deze aanpak levert totaal verschillende integrale plannen van de marktpartijen op, ook voor het verkeerskundige deel. Niet alleen de verkeerskundige situatie tijdens de uitvoering maar ook de ontwerpoplossing (de eindsituatie) is onderdeel van de competitie en plannen van de marktpartijen. De oplossing die letterlijk en figuurlijk alle wenselijke functies met zo efficiënt mogelijk integraal ruimtegebruik weet te realiseren, levert een verkeerskundige eindsituatie op met zoveel mogelijk verkeerscapaciteit onder de grond en zo min mogelijk niet-bestemmingsverkeer in het woon- en leefgebied op de grond. Dit biedt tevens ruimte voor een robuuste werkweg en werkgebied die zorgdragen voor beperking van de verkeershinder tijdens de realisatie. Een verkeerskundige zal op integraal niveau mee moeten kunnen ontwerpen met stedenbouwers en conceptuele constructeurs in de teams van de marktpartijen, en in dialogen met de opdrachtgever. Maar ook in de teams die zich buigen over uitvoeringsvraagstukken zal de verkeerskundige participeren.

Wat valt op?

Uit de voorgaande analyse valt een duidelijke lijn op, waaruit ik conclusies trek over de (on)wenselijkheid van een kwantitatieve of kwalitatieve benadering, zoals geschetst in de inleiding van dit artikel.

• Daar waar de overheid zelf de verkeerskundige eindsituatie heeft gepland en ontworpen, stuurt ze door een kwantitatieve benadering gericht op een (snelle) uitvoeringsfase.
• In een situatie waar ze zelf de verkeerskundige eindsituatie heeft gepland en op hoofdlijnen heeft ontworpen, is er ruimte voor een semi-kwantitatieve benadering (dus met enige kwalitatieve elementen) van verkeerskunde in een detailontwerp. Het gaat hier vooral over uitvoeringsgerelateerde verkeerskundige- en bouwzaken.
• In een situatie waar de overheid geen eindbeeld heeft, maar zich beperkt tot een functionele vraagstelling en wensenpakket stuurt ze op een kwalitatieve wijze de verkeerskundige eindsituatie en bouw. Dit doet ze door verkeerskundige wensen te verweven in een doordachte integrale vraagstelling.

Ik kom dan ook tot de voorlopige conclusie dat het onmogelijk is te komen tot één ‘juiste’ verkeerskundige benadering in infrastructurele projecten en aanbestedingen. Het zou zelfs funest zijn voor het maatwerk dat op verkeerskundig terrein geleverd moet worden. Van puur kwantitatief voor uitvoeringsopgaven naar puur kwalitatief bij integrale plan- en bouwopgaven. Beide vervullen een behoefte. Uit de analyse en voorbeelden in dit artikel blijkt dat verkeerskunde er inmiddels toe doet in de infraprojecten in Nederland. Ook blijkt dat afhankelijk van de opgaven, de overheid al een duidelijk patroon weet neer te zetten. Een patroon dat voor verkeerskundigen een range aan competenties inhoudt voor moderne infraprojecten: van het ontwikkelen en standaardiseren van vuistregels tot hoogwaardig advies op integraal plan- en ontwerpniveau.

Dan doen verkeerskunde en de verkeerskundige er niet alleen toe, dan zal het vak en de vakman/vrouw ook effectief blijken te zijn!

 
Auteur: Margriet Verhoog