Uitrol elektrisch vervoer kan beter gestimuleerd worden (VK 6/2013)

Rowan van de Weerd en Koen Bekking, CROW

Jacco Farla, Universiteit Utrecht

Elektrisch vervoer komt nog niet echt van de grond. Ondanks stimulering door de overheid vindt een transitie maar moeizaam plaats. Hoe kan een duurzamer mobiliteitssysteem worden gerealiseerd? Experimenten worden genoemd als middel, maar hoe deze experimenten direct invloed hebben op zo’n transitie is niet bekend. Uit zes cases werd duidelijk wat de mechanismen en onderliggende activiteiten zijn waarmee experimenten wel kunnen leiden tot de gewenste veranderingen.

Momenteel rijden er 9.621 elektrische voertuigen (met drie of meer wielen) rond in Nederland [1]. Het aantal elektrische voertuigen neemt toe, maar dit aantal is te laag om te voldoen aan doelstellingen van AgentschapNL. Om een duurzame mobiliteitssector te realiseren streeft AgentschapNL naar 200.000 elektrische voertuigen in 2020 en 1 miljoen elektrische voertuigen in 2025 [1]. Het tempo van de transitie laat nog te wensen over, omdat belangen en structuren van het huidige mobiliteitssysteem doorbroken moeten worden: een nieuwe technologie, nieuwe infrastructuur, nieuw beleid en ander consumentengedrag. Het gaat om instituties die gewijzigd of nieuw ontwikkeld moeten worden [2,3]. Institutionele verandering moet centraal staan in de doorbraak van duurzame technologieën en is dus nodig voor een transitie naar elektrisch vervoer. Instituties zijn regels die de activiteiten van mensen sturen [4], zoals technische standaarden, infrastructurele eisen, reguleringen, beleidsdoelstellingen, rolverhoudingen, verwachtingen, visies en voorkeuren [5,6].

Experimenten versnellen institutionele verandering in niches
Theorieën zoals ‘Strategisch niche management’ en de ‘niche ontwikkeling theorie’ stellen dat experimenten, gericht op het ontwikkelen en testen van nieuwe technologieën, transities kunnen versnellen omdat ze veranderingen in instituties kunnen bewerkstelligen [6,7]. Experimenten vinden plaats in ‘niches’: ruimtes waar experimenten beschermd zijn tegen de invloeden van het huidige systeem zoals regelgeving, consumentenvoorkeuren en (andere) gevestigde belangen [8]. De bescherming van deze experimenteerruimtes wordt meestal mogelijk gemaakt door overheidssteun zoals subsidies. [9].

Via mechanismen (processen), die opgebouwd zijn uit activiteiten, kunnen meerdere experimenten institutionele veranderingen in gang zetten. Tijdens transities worden instituties van het huidige systeem zwakker en instabieler, waardoor hervormingen in de institutionele samenstelling mogelijk zijn [8].

Volgens de literatuur zouden drie mechanismen zulke experimenten voor institutionele verandering kunnen beïnvloeden [6,8,9]:

1. Het bouwen van een sociaal netwerk om projecten uit te voeren, lokale lessen te trekken, nieuwe partijen te mobiliseren en aanvullende middelen te verschaffen.
2. Het uitspreken van verwachtingen en visies om zo medewerking van partijen in experimenten veilig te stellen, alsmede het bundelen van verwachtingen en visies van projectactoren.
3. Het leren van lessen en opdoen van ervaringen, verbinden van meerdere experimenten, alsmede het vertalen van lessen in gewenste veranderingen.

Experimenten met elektrisch vervoer in Nederland
Om inzichtelijk te maken hoe individuele experimenten zulke veranderingen in gang kunnen zetten, is een case studie van zes experimenten met elektrisch vervoer in Nederland uitgevoerd. Hiervoor zijn interviews gehouden met verschillende partijen, betrokken bij de experimenten: penvoerders, projectmanagers, gemeenten, provincies, technologieontwikkelaars, vervoersbedrijven, energieleveranciers en netwerkbeheerders. Gevraagd is naar welke veranderingen hebben plaatsgevonden als gevolg van het project en welke activiteiten daaraan ten grondslag lagen. Ook zijn documenten (bijv. projectplannen) verzameld. De zes experimenten zijn vervolgens geanalyseerd en vergeleken op mechanismen, activiteiten en hun invloed op institutionele veranderingen.

Drie projecten zijn onderzocht die zijn gesubsidieerd door AgentschapNL: ‘Rotterdam Test Elektrisch Rijden’, ‘Texel Gastvrij Elektrisch Vervoer’ en ‘Elektropool Haaglanden’ (Den Haag). Een experiment uit Den Bosch (‘Draadloos Oplaadbare Bus’) wordt gesubsidieerd door de provincie Noord-Brabant. Het project ‘Drive4Electric‘ werd gesubsidieerd door de provincie Friesland en gemeente Leeuwarden. Het laatste experiment in Zutphen ‘Delta Stadsdistributie’ werd gesteund via gewijzigde regelgeving door de gemeente Zutphen. De experimenten verschillen in hun doelen en middelen, maar omvatten allemaal het testen van elektrisch vervoer en/of laadinfrastructuur.

Drie mechanismen beinvloeden verschillende institutionele veranderingen

Uit een vergelijking van de zes experimenten blijkt dat verschillende institutionele veranderingen werden beïnvloed door verschillende mechanismen en onderliggende activiteiten. Acht typen instituties werden beïnvloed door een specifiek mechanisme in meer dan één project, te weten: voorkeuren, gebruikersgewoonten, technische probleemagenda’s, verwachtingen, politieke probleemagenda’s, ideeën over de effectiviteit van beleidsinstrumenten, beleid-regulerende institutionele veranderingen (bijv. subsidieprogramma’s) en technologie-normatieve institutionele veranderingen (bijv. standaardprocedure van ontwikkelen van technologie).

Drie mechanismen (processen) leidden tijdens experimenten tot institutionele veranderingen. De drie mechanismen die in het onderzoek zijn geïdentificeerd, zijn:

1. Mobiliseren van mensen: het overtuigen van andere partijen (mensen niet betrokken in het project) om de overstap naar elektrisch vervoer te maken.
2. Leren, monitoren en problemen oplossen: het leren van lessen, opdoen van ervaringen, alsmede het identificeren en oplossen van problemen tegengekomen in het project.
3. Netwerk formatie: het bouwen van het lokale netwerk van partijen die het project uitvoeren. Dit houdt vooral het overtuigen in van partijen om deel te nemen.

Wie deze praktijkmechanismen met de theorie vergelijkt, kan concluderen dat de huidige literatuur de invloed van lokale experimenten op institutionele verandering onvoldoende verklaart. Huidige theorieën verklaren weliswaar hoe de ontwikkeling van niches kan zorgen voor regimeveranderingen. Maar dit is iets anders dan de invloed van individuele experimenten op veranderingen in instituties. De figuur geeft de relaties tussen mechanismen, activiteiten en institutionele veranderingen weer. De nummers bij de pijlen verwijzen naar activiteiten die uitgevoerd kunnen worden om specifieke institutionele veranderingen te stimuleren (zie tabel).

Mobiliseren van mensen
Het mobiliseren van mensen die niet direct betrokken zijn in de projecten, gaat over het proberen overtuigen om de overstap naar elektrisch vervoer te maken. Hun voorkeuren voor elektrisch vervoer als transportmiddel werden beïnvloed. Zo organiseerde het project in Friesland een zonnebootrace waar verschillende elektrische boten werden gedemonstreerd. Deze activiteit had een invloed op voorkeuren. Voorkeuren van mensen werden ook beïnvloed door kennis over elektrisch vervoer uit te wisselen tijdens conferenties, symposia en door Friese bedrijven te bezoeken. Op Texel werden voorkeuren beïnvloed doordat de gemeente Texel het goede voorbeeld gaf door elektrische voertuigen aan te schaffen voor het eigen wagenpark.

Lokale experimenten beïnvloedden ook beleid-regulerende instituties (administratieve reguleringen en subsidieprogramma’s) via dit mechanisme. Ook beïnvloeden de instituties op hun beurt experimenten. Het mobiliseren van partijen in Friesland werd bijvoorbeeld mogelijk gemaakt door het vaststellen van bepaalde gebieden waar alleen elektrische boten mogen varen.

Leren, monitoren en problemen oplossen
De voorkeuren van partijen die betrokken waren bij de experimenten werden ook beïnvloed door gebruikservaring met elektrisch vervoer op te doen. In Den Haag zagen we bijvoorbeeld dat gebruikers in het project nieuwe elektrische voertuigen kochten omdat zij hiermee positieve ervaringen hadden opgedaan. Veranderingen in het gebruik (gebruikersgewoonten) traden op na eigen ervaringen met de elektrische voertuigen. In het experiment op Texel pasten bijvoorbeeld gebruikers van elektrische voertuigen hun rijgedrag aan omdat ze rekening moeten houden met de beperkte actieradius van de voertuigen.

Monitoren tijdens experimenten zorgde ook voor veranderingen in beleid. Tijdens het project in Rotterdam zijn eisen van tenders voor publieke laadpalen gewijzigd na analyse van de monitoringresultaten. Daarnaast werden ideeën over de effectiviteit van beleidsinstrumenten (om de uitrol van elektrisch vervoer te versnellen) van overheidsinstellingen beïnvloed door dit mechanisme. De uitwisseling van kennis (met partijen die niet betrokken waren bij het project) over externe marktontwikkelingen zorgde er bijvoorbeeld voor dat de gemeente Leeuwarden en de provincie Friesland hun beleidsfocus verschoven naar elektrisch varen. Tijdens het project in Rotterdam zijn bijvoorbeeld, op basis van uitgevoerde analyses op monitorresultaten, ideeën opgedaan over de eisen waar tenders op elektrisch voertuigen (bijv. elektrische auto’s) uit moeten bestaan.

Het toevoegen van problemen aan de technische probleemagenda van betrokken partijen vond ook plaats door dit mechanisme. Door ervaring op te doen met laadinfrastructuur of elektrische voertuigen werden deze agenda’s gewijzigd. Tijdens het project in Den Haag zorgde bijvoorbeeld het verzamelen van gebruikersfeedback voor het toevoegen van nieuwe technologische problemen aan de agenda’s. De verwachtingen van deelnemers en overheidsinstellingen (over elektrisch vervoer) werden ook beïnvloed door te leren en te monitoren tijdens projecten. In Rotterdam zorgde bijvoorbeeld het uitvoeren van analyses op monitorresultaten ervoor dat de verwachtingen over hybride auto’s lager werden terwijl die van elektrische voertuigen hoger werden. Lokale experimenten hadden via dit mechanisme ook invloed op technologie-normatieve instituties (standaardprocedures en ideeën van bedrijven wat zij zijn en doen). Ervaring met het ontwikkelen en installeren van snellaadstations in het Friese project betekende bijvoorbeeld dat de installateur een standaardprocedure ontwikkelde.

Het aan de agenda van gemeenten toevoegen van beleid gerelateerde problemen gebeurde ook in de opbouwfase van het projectnetwerk Op Texel bleek dat veel parkeerplaatsen voor elektrische voertuigen werden bezet door benzine- of dieselauto’s. De gemeente Texel wil daarom een andere markering gebruiken.

Netwerk formatie
Dit mechanisme beïnvloedde de voorkeur voor elektrisch vervoer van partijen en gemeenten die betrokken waren in de projecten. In Den Haag werden bijvoorbeeld de voorkeuren van partijen beïnvloed door hen in bijeenkomsten te overtuigen van het deelautoconcept. Ideeën over de effectiviteit van beleidsinstrumenten van gemeenten werden ook beïnvloed door dit mechanisme. Uitwisseling van kennis over de effectiviteit van elektrische stadsdistributie had als gevolg dat de gemeenten Deventer, Doetinchem en Delft dit ook willen gaan doen. Uitwisseling hierover vond plaats in bijeenkomsten met deze partijen.

Veranderingen in verwachtingen werden eveneens veroorzaakt door dit mechanisme. De verwachtingen over elektrisch vervoer werden beïnvloed door kennis uit te wisselen en ervaring op te doen. Kennisuitwisseling over het inductief laden concept had bijvoorbeeld effect op de verwachtingen van deelnemers van het project in Den Bosch. Het actief zijn in de markt (en daarmee opdoen van ervaring) door een bedrijf dat auto’s ombouwde zorgde ervoor dat partijen in Friesland ombouwauto’s niet langer als oplossing beschouwden.

Conlusies
De zes experimenten leren dat initiatiefnemers van experimenten, zoals decentrale overheden, veranderingen in gang kunnen zetten door aandacht te besteden aan de mechanismen en activiteiten die in dit artikel naar voren kwamen. Deze inzet kan de transitie naar elektrisch vervoer versnellen. De acht verschillende institutionele veranderingen die we in de experimenten hebben waargenomen, zijn weergegeven in de figuur. Drie verschillende mechanismen beïnvloeden deze institutionele veranderingen. De huidige theorieën, zoals strategisch niche management en theorieën over niche ontwikkeling gaven onvoldoende inzicht in de relatie tussen lokale experimenten en institutionele verandering. Via elf verschillende activiteiten (zie tabel) kunnen deze specifieke institutionele veranderingen in gang worden gezet.

Literatuur

1. AgentschapNL (2013). Cijfers elektrisch vervoer, verkrijgbaar op het World Wide Web: http://www.agentschapnl.nl/onderwerp/cijfers-elektrisch-vervoer, geraadpleegd op 26-06-2013
2. Schot, J. and Geels. F.W. (2008). Strategic niche management and sustainable innovation journeys: theory, findings, research agenda, and policy, Technology Analysis & Strategic Management, 20:5, pp. 537-554.
3. KpVV (2012). Opladen voor elektrisch rijden; Een aanzet tot gemeentelijk beleid.
4. Scott, W.R. (2003). Institutional carriers: reviewing modes of transporting ideas over time and space and considering their consequences, Industrial and Corporate Change, 12:4, pp. 879-894.
5. Geels, F.W. (2004). From sectoral systems of innovation to socio-technical systems; Insights about dynamics and change from sociology and institutional theory, Research Policy, 33, pp. 897-920.
6. Smith, A. and Raven, R. (2012). What is protective space? Reconsidering niches in transitions to sustainability, Eindhoven Centre for Innovation Studies, Working Paper 11.05.
7. Brown, H.S., Vergragt, P., Green, K. and Berchicci, L. (2003). Learning for Sustainability Transition through Bounded Socio-technical Experiments in Personal Mobility, Technology Analysis & Strategic Management, 15:3, pp. 291-315.
8. Berkhout, F., Verbong, G., Wieczorek, A.J., Raven, R., Lebel, L. and Bai, X. (2010). Sustainability experiments in Asia: innovations shaping alternative development pathways?, Environmental Science & Policy, 13, pp. 261-271.
9. Geels, F. and Raven, R. (2006). Non-linearity and Expectations in Niche-Development Trajectories: Ups and Downs in Dutch Biogas Development (1973-2003), Technology Analysis & Strategic Management, 18:3-4, pp. 375-392.