Tunnelveiligheid: een kwestie van verkeersmanagement? (VK 5/2012)

Ronald Dissel, DIVV Amsterdam

Stefan Lezwijn en Gerben Quirijns, Arcadis

De bereikbaarheid in Nederland staat onder zware druk, met name in en rond de stedelijke gebieden.  Dit, in combinatie met de toenemende eisen die we stellen aan onze omgeving als het gaat om leefbaarheid en milieu, zorgt ervoor dat meer wegen ondergronds worden gerealiseerd. Er worden hoge eisen gesteld aan tunnels om aan diverse doelstellingen ten aanzien van leefbaarheid, doorstroming en veiligheid te voldoen.

Zowel verkeersmanagement als tunnelveiligheid zijn dan ook zeer actuele onderwerpen in Nederland. Beide worden veelal afzonderlijk beschouwd en soms zelfs als tegenstrijdig gezien. Om de doorstroming en veiligheid van het Nederlandse wegennetwerk (en tunnels in het bijzonder) te kunnen blijven garanderen, moeten verkeersmanagement en tunnelveiligheid dan ook integraal worden opgepakt en worden geborgd in de huidige werkprocessen van tunnelbediening.

Door deze integrale aanpak wordt de veiligheid van automobilisten in een tunnel vergroot. Deze aanpak is geborgd binnen de veiligheidseisen die in de tunnelwetgeving zijn opgenomen. Inmiddels zijn voor diverse tunnels in Nederland de eerste ervaringen opgedaan met zowel de integrale planvorming als ook de daadwerkelijke uitvoering van deze verkeersmanagementplannen. Dit artikel gaat in op de opgedane leerervaringen en de verdere ontwikkelingen.  

Incidenten in tunnels

Tunnelveiligheid heeft grote belangstelling gekregen na een aantal tunnelincidenten aan het eind van de vorige eeuw. Grote branden in de tunnels in de Alpen (Mont Blanc, Tauern en Gotthard), de Kanaaltunnel en de tunnel te Kaprun hebben uitgewezen dat een brand in een tunnel catastrofale gevolgen kan hebben. Veel slachtoffers, een groot aantal gewonden en een lange tijd dat de tunnel, als economische belangrijke verbinding, buiten gebruik is voor herstel. Als logische (politieke) reactie hierop is vanuit de landen afzonderlijk, maar ook vanuit de Europese Unie, evaluatie uitgevoerd naar de wet- en regelgeving over tunnelveiligheid.

Op basis hiervan is geconcludeerd dat een aantal lang geleden ingebruikgenomen tunnels inmiddels verouderd is en niet meer passend bij de huidige verkeersintensiteiten. Dit heeft geleid tot harmonisatie en wettelijke verankering van eisen ten aanzien van tunnelveiligheid. Deze zijn zowel gericht op (verkeers)technische aspecten als ook op organisatorische en procedurele aspecten. Hiermee zijn de taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van tunnelveiligheid concreet en transparant.

De Europese wetgeving op het gebied van tunnelveiligheid dient ook in de afzonderlijke lidstaten te worden opgenomen. In Nederland is daartoe in 2006 de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels (WARVW) geïmplementeerd. Nadat deze wet enkele jaren van kracht was, en er enkele tunnels zijn ontwikkeld (van plan tot bouwfase) is deze wetgeving in 2010 geëvalueerd. Aanleiding voor deze evaluatie is mede ingegeven door de vertraging en discussie bij recente tunnelprojecten.

Voornaamste bevindingen van deze evaluatie zijn: 

• geen eenduidig vastgelegd veiligheidsniveau en de wijze van onderbouwing daarvan;

• onduidelijkheid in het besluitvormingsproces rond tunnelveiligheid;

• onduidelijkheid in de verdeling van verantwoordelijkheden bij (lagere)overheid.

Daarnaast zijn tunnels geworden tot complexe infrastructurele projecten waarbij ICT en verkeersmanagement een prominente rol vervullen, in vergelijking tot het oude denkbeeld van een betonnen box met wat installaties. Dit vergt van betrokken partijen een andere aanpak en kennis en expertise van een hoger niveau en van alle disciplines.

Files in tunnels proberen te voorkomen

Op een enkele tunnel na zijn alle Nederlandse tunnels voorzien van langsventilatie en gescheiden tunnelbuizen per rijrichting. De ventilatie zorgt, naast afvoer van de uitstoot van auto’s, bij brand voor de afvoer van rook en warmte. Hiermee wordt voorkomen dat mensen die achter het incident staan, worden blootgesteld aan hitte en al dan niet toxische rook. Als voorkomen wordt dat voorbij het incident een file staat, is de kans op letale slachtoffers of gewonden hierdoor beperkt.

Het voorkomen van files in tunnels is daarmee van groot belang. Enerzijds geeft de aanwezigheid van een file in een tunnel, net als op de snelweg op maaiveld, een significante verhoging van de kans op een ongeluk. Immers, deze verstoring van het verkeersbeeld en grote verschillen in snelheid zorgen voor een toename van de kans op een aanrijding. Anderzijds zorgt een file in de tunnel ervoor dat bij een incident in de tunnel er veel mensen aanwezig zijn die een potentieel gevaar lopen. Naast de direct bij een incident betrokken mensen, moeten ook alle overige aanwezigen in de file een veilige plek bereiken. Verder geeft de aanwezigheid van een file een grote kans op uitbreiding van een brand door mogelijke brandoverslag naar andere voertuigen.

Het voorkomen van files in tunnels is vanuit tunnelveiligheid een maatregel die een grote bijdrage levert aan het veiligheidsniveau. Vanuit het aspect van doorstroming zorgt het voorkomen van files en daarmee het voorkomen van incidenten ervoor dat een vlotte doorstroming wordt geborgd. Tevens is de kans op (langdurige) afsluiting ten behoeve van schadeherstel van een brand of incident gereduceerd. Om deze reden zijn in de veiligheidsdocumentatie van tunnels eisen opgenomen met de essentie om files in tunnels, alsmede fileterugslag tot in de tunnel zoveel  mogelijk te voorkomen. Verkeersmanagement is hiervoor een uitermate geschikt middel.

Gebruikmaken van het netwerk

Verkeersmanagement heeft als voornaamste doel de doorstroming binnen een netwerk te optimaliseren. Knelpunten in een netwerk worden aangepakt door in te grijpen in het verkeersproces. De wijze waarop wordt ingegrepen is afhankelijk van de prioriteit die aan het wegvak waarop het knelpunt plaatsvindt wordt toegekend (vastgelegd in zogenaamde netwerkvisies of regelstrategieën). Op hoofdlijnen kan worden ingegrepen door middel van het informeren/adviseren van de verkeersstromen over de situatie en alternatieve routes en door het beperken of bevorderen van specifieke stromen.

Dezelfde systematiek kan worden toegepast bij het filevermijden bij wegtunnels. Het verschil in aanpak is hierbij dat ondanks dat een tunnel onderdeel uitmaakt van een wegvak waarvoor beleidsmatige afspraken zijn vastgelegd, de prioriteit van dit wegvak vanuit veiligheidsbelangen hoger wordt gesteld. Met andere woorden: bij prioriteren van het netwerk worden tunnelwegvakken vanuit veiligheidsoptiek hoger gewaardeerd dan vanuit doorstromingsoptiek.

Opstellen verkeersmanagementplannen: samenwerkingsproces

De tunnelveiligheidsregelgeving stelt dat er verkeersmangementplannen beschikbaar zijn die de volgende aspecten bevatten:

• Protocollen die worden opgevolgd bij verstoringen in het wegbeeld (dreigende) file, incidenten, calamiteiten en onderhoud) die gevolgen hebben voor de doorstroming van het verkeer in de tunnel;
• Het ingrijpen op het verkeersproces ten aanzien van de verkeersafhandeling in de tunnel aansluit bij de verkeersmanagementprincipes van het omliggende wegennet;
• Bij een netwerk met meerdere tunnels is mogelijk één verkeersmanagementplan noodzakelijk om ook de onderlinge afhankelijkheid en interactie te borgen;
• Voor de bovengenoemde punten noodzakelijke organisatorische structuren maken ook onderdeel uit van de vereisten conform de regelgeving.

De essentie van verkeersmanagement ligt in het feit dat het gehele netwerk wordt benut ten aanzien van het behalen van de doelstellingen, dus wegbeheerderoverstijgend. Het is dan ook van belang te onderkennen dat het opstellen van de verkeersmanagementplannen een samenwerkingsproces is tussen wegbeheerders waarbij overeenstemming wordt bereikt in:

• De wijze waarop het verkeer wordt gestuurd op basis van de geldende beleidsafspraken;
• De verkeerssituaties en momenten waarbij inzet van verkeersmanagement gewenst is;
• De maatregelen die kunnen worden ingezet om de verkeersmanagementdoelen te bereiken;
• De wijze waarop de verkeersmaatregelen worden ingezet en welke wegbeheerders daarin een rol hebben.

Het is ook van belang dat het verkeersmanagementplan wordt ondersteund met eenduidige uniforme protocollen (regelscenariodraaiboeken) die worden gedragen door de regionale wegbeheerders en waarbij de implementatie in de diverse verkeerssystemen mogelijk is. Uitgangspunt is hierbij dat de maatregelen uitvoerbaar zijn.

Stadstunnel versus snelwegtunnel

De voorgeschreven inhoud waaraan het verkeersmanagementplan dient te voldoen is voor de grotere tunnels in ons land identiek en vraag om een generieke aanpak. Echter het netwerk waarin een tunnel ligt bepaalt de verkeersmanagementmogelijkheden die ingezet kunnen worden. De stad Amsterdam heeft als een van de weinige steden in Nederland meerdere tunnels in haar netwerk waar de beschikbaarheid van verkeersmanagementplannen noodzakelijk is. De mogelijkheden van een stedelijk netwerk zijn complex en de inzet van verkeersmaatregelen hebben direct een grote impact op de regionale verkeersafwikkeling. Dit vraagt bij het opstellen van verkeersmanagementplannen om een andere aanpak ten opzichte van snelwegtunnels.

Een voorbeeldproject van een Rijkstunnel is de Coentunnel in de ring A10 van Amsterdam. Ten behoeve van de openstelling van de 2e Coentunnel dienen verkeersmanagementscenario’s geïmplementeerd te worden. De A10 vormt een belangrijke schakel in de regio Amsterdam waarbij een hoge prioriteit is gesteld aan de doorstroming op de ring. Het voordeel ten aanzien van verkeersmanagement is dat sturing van verkeer relatief eenvoudig is waardoor hard ingrijpen zo lang mogelijk kan worden uitgesteld. Onder hard ingrijpen wordt bijvoorbeeld verstaan een filevermijdingssysteem. Met dergelijke systemen wordt bij dreigende file of opstopping de tunnel tijdelijk (deels) afgesloten voor verkeer. Hiermee wordt de file kunstmatig buiten de tunnel gehouden, voor de tunnel het verkeer stil staat of langzamer rijdt. Het verkeer in de tunnel kan ongestoord doorrijden.

Bij de Leidsche Rijntunnel bij Utrecht zijn de mogelijkheden om het verkeer te sturen juist beperkt waardoor het filevermijdingssysteem sneller wordt ingezet. De eerste ervaringen zijn dat een dergelijk systeem zeer effectief werkt: een file ontstaat voor de tunnel in plaats van binnen. Daarbij heeft deze maatregel als secundair effect dat  het onderliggende wegennet snel wordt (over)belast.

Bij tunnels in stedelijk gebied is er vaak sprake van een fijnmazig netwerk. Qua beschikbaar netwerk lijkt dit veel mogelijkheden te bieden voor verkeersmanagement maar ook hier geldt dat gekeken moet worden naar het wegennet dat beleidsmatig geschikt is bevonden. Ook dient er rekening te worden gehouden met omgevingsfactoren en de interactie tussen verkeersmaatregelen van andere regelscenario’s.

Als voorbeeld kunnen de tunnels in de gemeente Amsterdam worden genoemd. Naast de bestaande Piet Heintunnel en IJtunnel worden in de komende jaren een tweetal nieuwe tunnels ontwikkeld. De ervaringen die zijn opgedaan bij het opstellen van de Amsterdamse verkeersmanagementplannen zijn met name gericht op het tijdig betrekken van alle betrokken partijen zoals hulpdiensten en vervoersbedrijven. Daarnaast spelen een aantal technische zaken een rol zoals de wijze waarop in een stedelijk gebied een bepaalde verkeerssituatie kan worden gesignaleerd. Stilstaand verkeer bijvoorbeeld door een voertuig dat in de nabijheid van een tunnel gaat laden/lossen betekent niet automatisch dat er een incident voordoet. Ook wordt er in een stedelijk gebied veel gevraagd van de omliggende verkeerssystemen zoals verkeerslichten en stedelijke DRIPs. Dergelijke maatregelen vragen veel effort van de techniek, vanwege de diversiteit, hoeveelheid en interactienoodzaak tussen de diverse systemen. Een andere constatering binnen het gemeentelijk wegennet van Amsterdam is het feit dat een aantal tunnels deel uitmaken van dezelfde verkeerscorridor of juist elkaars alternatieven vormen. Hetzelfde geldt tevens voor de interactie met de tunnels op de ring A10 die in het directe invloedsgebied liggen van de stedelijke tunnel. De vraag die dan moet worden gesteld is welke afweging moet worden gemaakt wanneer in meerdere tunnels tegelijk een afwijkende situatie zoals incidenten ontstaat. Dit vraagt vanuit veiligheidsperspectief een goed onderbouwde en regionaal gedragen afweging.

Borging van processen

De borging van adequaat verkeersmanagement en goede planvorming is essentieel voor de eisen ten aanzien van veiligheid en doorstroming. Bij nieuwe tunnels speelt dit met name bij de overgang van de bouwfase naar exploitatiefase. Het gevaar is hierbij dat er tijdens de bouw veel aandacht wordt besteed aan de technische aspecten van tunnelveiligheid en verkeersmanagement. Het gaat daarbij om welke voorzieningen noodzakelijk zijn, of de installaties correct geïnstalleerd zijn en of de installaties naar behoren functioneren.

Bij de overdracht van de tunnel naar de beheerorganisatie gaat het veel meer om hoe de installaties te bedienen zijn, welke acties op welk moment genomen moeten worden en welke risico’s bepaalde scenario’s met zich meebrengen. Daarbij dient het personeel dat zorgdraagt voor bediening en beheer/onderhoud, voorafgaand aan het nieuwe gebruik van de tunnel voldoende opgeleid te zijn. Het gaat in deze fase om het beheer en de bediening van de tunnel, zowel in de reguliere exploitatie, als ook tijdens calamiteiten en onderhoud. Goede planvorming is hierbij essentieel, al ruim voorafgaand aan de openstelling van de tunnel. Dit wordt uitgewerkt in het Veiligheidsbeheerplan, een wettelijke verplichting voor de tunnelbeheerder voor het verkrijgen van de vergunning tot openstelling en gebruik van de tunnel.

Concluderend kan gesteld worden dat verkeersmanagement en tunnelveiligheid juist gezamenlijk moeten worden opgepakt en elkaar kunnen versterken. Een veilige tunnel zorgt voor minder incidenten en levert daarmee een bijdrage aan de vlotte doorstroming. Andersom is een tunnel met een adequaat verkeersmanagementsysteem een veiliger tunnel doordat de kans op incidenten sterk is gereduceerd. Deze twee verschillende invalshoeken vragen een geïntegreerde aanpak in de ontwikkeling van tunnels en systemen, bij de veiligheidsbeschouwingen, maar ook zeker in de planvorming voor het beheer en exploitatie van tunnel.

 
Auteur: Jacques Lorsheijd