Speed-pedelec, de Gelderse afweging

Zoals in de vakwereld inmiddels breed bekend is, staat de provincie Gelderland op 16 provinciale wegen binnen de kom speed-pedelecs toe op het fietspad. Dit als uitzondering op de nieuwe bromfietsstatus van deze snelle tweewieler, waardoor hij niet langer op fietspaden is toegestaan. De maatregel, die in september van kracht werd, is het resultaat van bijna een jaar analyseren, afwegen en communiceren. Het proces laat zien dat het gebruik van de juiste data, een goede onderbouwing en het betrekken van de juiste stakeholders het verschil kan maken tussen wel en niet uitvoeren, en tussen scepsis en acceptatie. Vier individuele afwegingen liggen ten grondslag aan de Gelderse keuzes.  Juist als het gaat om onderbouwing en communicatie zitten veel wegbeheerders nog met vragen over dit thema. Tijd om meer inzicht te bieden in de ins & outs van deze Gelderse afwegingen.

Afweging 1: Omgaan met lokale complicaties als gevolg van de wetswijziging

De statuswijziging van de speed-pedelec zat er al een tijdje aan te komen. In de vakwereld waren de meningen verdeeld, maar de hoeveelheid diepte-onderzoek bleef beperkt.

Besluiten dat je (nog) niet bereid bent om nieuwe wetgeving 1 op 1 op je eigen wegennet toe te passen doe je niet zomaar. In 2015 en 2016 was de op handen zijnde statuswijziging van de speed-pedelec al bekend. Ondanks dat de meningen binnen de vakwereld verdeeld waren leek er geen ruimte te zijn voor lokaal maatwerk. Ergens is dat uiteraard begrijpelijk: een zo uniform mogelijke toepassing van de regels is één van de pijlers van een veilige weginrichting en voorspelbaar verkeersgedrag.

Desondanks bleef het vermoeden dat de speed-pedelec op de rijbaan op sommige plekken voor gevaarlijke situaties zou zorgen; gevaarlijker nog dan als de speed-pedelec van het fietspad gebruik zou blijven maken. Denk aan drukke gebiedsontsluitingswegen die zodanig ingericht zijn dat speed-pedelecs niet veilig ingehaald zouden kunnen worden, of aan verkeerslichten met traditionele lusdetectie die speed-pedelecs niet waarnemen.

Naast lokale complicaties leefden (en leven) ook vragen op generiek niveau. Worden sommige speed-pedelecrijders niet gedwongen om harder te rijden dan voor hen veilig voelt? Wat gebeurt er met de speed-pedelecrijder die graag zijn rit samen met een fietser wil afleggen (bijvoorbeeld je kind naar school brengen)? Het is niet aan een lokale wegbeheerder om dergelijke kwesties op te lossen, maar het was duidelijk dat er sprake is van een gecompliceerde kwestie met veel gezichtspunten.

De voorgaande passages leggen een belangrijk gegeven bloot: waar de speed-pedelec ook rijdt, er zal vrijwel altijd sprake zijn van een lichte of zware verhoging van het verkeersveiligheidsrisico. Er wordt vaak gesproken over zijn gemiddelde kruissnelheid (33km/uur Sweco, 2015), maar het is een feit dat deze in de praktijk sterk varieert, afhankelijk van het type speed-pedelec en zijn gebruiker. De ene speed-pedelecrijder rijdt binnen de kom nauwelijks harder dan de gemiddelde e-biker, en de ander rijdt 40 km/u of harder. Op basis van het technische vermogen is het logisch dat de speed-pedelec onder één categorie wordt geschaard en dus één plaats krijgt toegewezen (fietspad of rijbaan), maar op basis van het werkelijke huidige gebruik niet.

De provincie Gelderland focuste zich vanuit dit gegeven op haar eigen wegennet en constateerde lokaal knelpunten die dusdanig groot waren dat zij besloot: we gaan er niet op voorhand vanuit dat de verplichting voor speed-pedelecs om op de rijbaan te rijden overal tot een acceptabele verkeersveiligheidssituatie leidt. Een diepere analyse van het provinciale wegennet - met name binnen de bebouwde kom -  is nodig. Gelderland wil speed-pedelecs faciliteren, voor zover veiligheidshalve mogelijk, gezien de bijdrage die deze tweewieler levert in het verminderen van de afhankelijkheid van de auto en het verbeteren van de regionale bereikbaarheid.

Afweging 2: Wanneer is iets een knelpunt?
De provincie Gelderland heeft in totaal 105 bebouwde kompassages in haar beheergebied. Er werd gekozen om niet meteen de afzonderlijke passages te analyseren, maar eerst te bepalen: Onder welke omstandigheden vinden wij het risico van speed-pedelecs op de rijbaan te groot, afgezet tegen het risico van speed-pedelecs op het fietspad? Een zo concreet mogelijk afbakening van deze omstandigheden is vereist, zeker met het oog op eventuele navolging door andere wegbeheerders. De situaties die Gelderland als knelpunt ziet, zijn op basis van expert judgement als volgt (binnen de bebouwde kom) geformuleerd:

1. De maximumsnelheid ligt hoger dan 50 km/u;

2. De maximumsnelheid is 50 km/u maar wordt structureel overschreden. De V85 is 60 km/u of hoger;

3. Er is sprake van een gebiedsontsluitingsweg met meer dan 10.000 motorvoertuigen per etmaal. De rijstroken zijn fysiek zodanig van elkaar gescheiden dat speed-pedelecs met een dergelijke etmaalintensiteit niet veilig ingehaald kunnen worden (wat vanuit de verkeersfunctie wel gewenst is);

4. De weg heeft verkeerslichten met aparte voorsorteerstroken en traditionele lusdetectie.

Deze knelpuntsituaties zijn als filter op het wegennet gelegd, waaruit 16 bebouwde-komtrajecten als knelpunt naar voren kwamen. Op een kaart worden deze weergegeven. Bij de meerderheid hiervan werd op meer dan één van de bovenstaande situaties een knelpunt geconstateerd. Dit voedde het besef dat de oorzaken van de meeste knelpunten weliswaar aan te pakken zijn, maar niet met een eenvoudige ingreep. Criterium 1 werd nergens als knelpunt geconstateerd; alle wegen met een maximumsnelheid van meer dan 50 km/u kennen bromfietspaden of parallelwegen, waardoor hier voor de speed-pedelec niets verandert.

De bovengenoemde situaties betreffen alle de rijbaan. De breedte en gebruik van het fietspad zijn ook beschouwd, maar minder intensief dan de rijbaan. De reden hiervan: op de rijbaan wordt met de speed-pedelec een nieuw, en in veel opzichten afwijkend vervoermiddel toegevoegd, terwijl deze op het fietspad in aantal en problematiek deels wegvalt tegen een veel grotere groep weggebruikers die voor grotere snelheidsverschillen zorgt dan de speed-pedelec: de snorfiets. Dit neemt natuurlijk niet weg dat ook een deel van de speed-pedelecs aan deze snelheidsverschillen bijdraagt, maar dit knelpunt staat in de Gelderse visie niet in verhouding tot het knelpunt dat in de 16 genoemde gevallen op de rijbaan ontstaat.

Afweging 3: Welke maatregel is effectief, realistisch en juridisch mogelijk?
Zoals eerder gesteld: Op veel van de 16 knelpunten is er meer dan één reden om hier in te grijpen. Willen we de knelpunten bij de oorzaak aanpakken (wat in principe de voorkeur heeft), dan vereist dit in veel gevallen een grootschalige reconstructie waarvan de ruimtelijke impact, realisatietijd en -kosten niet in verhouding staan tot de omvang van de groep weggebruikers die ermee wordt bediend. Zeker niet als dit losgekoppeld wordt van de reguliere groot-onderhoudscyclus. Gekoppeld aan groot onderhoud zijn dergelijke ingrepen realistischer.

Gelderland koos voor een praktisch haalbaarder maatregel om het knelpunt versneld aan te kunnen pakken, in afwachting van eventuele grootschaliger ingrepen in het kader van groot onderhoud. Op de 16 aangewezen trajecten wordt onder alle borden G11 (‘Verplicht fietspad’) het onderbord ‘Speed-pedelecs toegestaan’ aangebracht, waarmee speed-pedelecrijders de keuze wordt geboden: Met hogere snelheid de rijbaan op, of met lagere snelheid op het fietspad rijden. In afbeelding 1 hieronder, worden bord en onderbord weergegeven. Hiermee wordt tevens de reguliere fietser geattendeerd op het feit dat hij op deze wegvakken een speed-pedelec kan tegenkomen.

Afb. 1: De door de provincie Gelderland gekozen maatregel voor speed-pedelecs

Juridisch zijn de nodige vragen gesteld bij deze maatregel. De hoofdteksten van het RVV 1990 en het BABW bieden voldoende regelruimte: De speed-pedelec is een afgebakend begrip, het is toegestaan om onder het bord G11 een onderbord aan te brengen dat aanduidt “dat de uit het verkeersbord voortvloeiende geboden of verboden niet gelden voor het verkeersgebruik als op het onderbord is aangegeven” (BABW artikel 8, lid 2 E), en voor speed-pedelecs op het fietspad is zelfs de maximumsnelheid begrensd (30 km/u, RVV 1990 artikel 20). Pas wanneer de Nota van Toelichting bij het BABW erbij wordt gehaald ontstaat er discussieruimte over de interpretatie van de wetteksten. Zo geldt dat het onderbord alleen mag verwijzen naar hoofdcategorieën weggebruikers, terwijl de speed-pedelec een ondercategorie is van de bromfiets. Daarnaast: Onderborden onder G11 zijn alleen toegestaan als zij een beperking van de werkingssfeer van het bord G11 inhouden; een uitbreiding van deze werkingssfeer mag niet. Is er bij het Gelderse onderbord enkel sprake van uitbreiding, of daarmee impliciet ook van beperking? Het laatste punt kan vermeden worden door de bebording toe te passen zoals weergegeven in afbeelding 3 hieronder. Deze combinatie van bord en onderbord heeft exact dezelfde betekenis als de Gelderse voorkeursmaatregel, maar uit oogpunt van begrijpelijkheid heeft Gelderland er logischerwijs voor gekozen dit niet te doen.

Afb. 3: Een juridisch beter kloppende bord-tekst, die echter ten koste gaat van de begrijpelijkheid

Vanuit haar verantwoordelijkheid om als wegbeheerder de veiligheid op de weg te verzekeren en de weggebruikers en passagiers te beschermen (RVV 1990 artikel 1) ziet de provincie Gelderland voldoende ruimte om de voorkeursmaatregel te verantwoorden.

Afweging 4: Communicatie en stakeholders
Als eerste - en vooralsnog enige - wegbeheerder een bepaalde verkeersmaatregel plannen en uitvoeren, betekent per definitie dat er zwaar ingezet wordt op uitgebreide afstemming met een groot aantal stakeholders, zowel bestuurlijk, ambtelijk als maatschappelijk. De beeldvorming rond speed-pedelecs – die opvallend vaak worden geframed als fietsen die niet alleen 45 km/u kunnen maar dat ook altijd doen – maakte dat niet makkelijker. Ook rond de Gelderse plannen ontstonden verschillende beelden: Gelderland presenteert haar maatregelen op een selectie komtraverses als uitzondering en als maatwerkoplossing voor de wegen waar de nieuwe wetgeving niet meteen praktisch toepasbaar is. Velen interpreteren echter dat Gelderland de nieuwe wetgeving in zijn geheel verwerpt en/of op haar hele wegennet eigen regels hanteert. Aan het begin van de meeste contacten met stakeholders moest daarom eerst een aantal mythes worden ontkracht voordat men tot de kern kon komen. Met behulp van, en in overleg met de volgende stakeholders heeft Gelderland haar visie uitgewerkt, aangescherpt en doorvertaald in concrete maatregelen: Het Ministerie van I&M, alle Gelderse gemeenten waar knelpunten werden geconstateerd, Politie Oost-Nederland, de Fietsersbond, het IPO Vakberaad Verkeersveiligheid, het CROW en de Speed-pedelec Kopgroep der Lage Landen.

Gelderland heeft in het voorjaar en zomer van 2017 de afweging gemaakt en de maatregel voorbereid. De onderborden – in totaal ongeveer 250 stuks – zijn in september en oktober aangebracht in de 16 bebouwde komtraverses. Bij velen leidde dit tot de vraag: Waarom niet wachten op de resultaten van het onderzoek dat de SWOV uitvoert naar de speed-pedelec? Veel andere wegbeheerders doen dit immers ook. De Gelderse uitleg is: ‘Op basis van reeds uitgevoerd onderzoek en de resultaten van de analyse van het eigen wegennet beschikken we over voldoende informatie om de juiste keuzes te maken. Bovendien vonden we het belangrijk om voor 1 juli 2017 – de datum waarop alle speed-pedelecrijders hun blauwe kentekenplaat voor een gele moesten hebben ingeruild – een signaal af te geven richting de weggebruikers’. Inmiddels zijn de resultaten van het SWOV-onderzoek bekend. Wat Gelderland betreft bevestigen deze de gemaakte keuzes.

De provincie Gelderland plant een effectmeting op de 16 trajecten waar voor speed-pedelecs een uitzondering wordt gemaakt op de nieuwe regel. Hiermee wil Gelderland niet alleen zelf haar inzicht uitbreiden, maar ook vele wegbeheerders voeden die uitkijken naar de effecten van de Gelderse plannen. Daarnaast worden gesprekken gevoerd met gemeenten die de Gelderse snelle fietsroutes beheren. Qua vorm en route lenen veel van deze fietsroutes zich erg goed voor de speed-pedelec, maar desondanks zijn ze op belangrijke delen niet toegestaan.

Tot slot
In Nederland rijden momenteel ongeveer 10.000 geregistreerde speed-pedelecs rond. Zelden zal er een zo kleine groep weggebruikers zijn geweest waarover maatschappelijk en in de vakwereld zo veel discussie ontstond. Dit terwijl het thema nog altijd in beweging is en de komende tijd ook zal blijven, want technologische en demografische ontwikkelingen zullen de speed-pedelec en haar gebruik de komende tijd blijven (her)vormen. Voor de provincie Gelderland reden genoeg om niet alleen lokaal maar ook landelijk de ontwikkelingen nauwgezet te blijven volgen, en hierover in gesprek te blijven met de stakeholders. De voorbeelden uit de Gelderse visie en aanpak laten zien hoe essentieel het hierbij is om dergelijke initiatieven goed te onderbouwen, met de juiste partners te spreken en de – altijd aanwezige – mythes door te prikken. Alleen zo zorgen we ervoor dat we een realistische en weloverwogen keuze maken.