Sneller & Beter

Sneller & Beter en de rol van participatie

Halvering realisatietijd nieuwe infraprojecten tot gemiddeld 7 jaar

Auteurs:

Jan Hartman, Grontmij 

Huub van der Kolk, Projectdirectie Sneller & Beter

Het project Sneller & Beter – een samenwerking tussen de ministeries van VROM en VenW – vloeit voort uit de ‘adviezen van Elverding’. Door Sneller & Beter ontstaat een betere voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van infrastructurele projecten. Het vroegtijdig betrekken van belanghebbenden is een belangrijk aspect van Sneller & Beter. Recent is in de corridor Almere Gooi Utrecht (AGU) het proces- en participatieplan gereedgekomen. Dit artikel geeft de aanpak daarvan weer en gaat in op nut en noodzaak van participatie. Wat zijn de knelpunten en welke zaken zijn cruciaal voor succesvolle participatie?

Op 21 april 2008 presenteerde de Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten het advies ‘Sneller & Beter’. De commissie – onder leiding van Peter Elverding, tot juli 2007 werkzaam als CEO bij DSM – had nog geen jaar nodig om te komen tot een advies waarmee de infrawereld, en met name de betrokken overheidsinstanties, een spiegel werd voorgehouden. Infrastructuurprojecten worden vooral vertraagd door slechte voorbereiding, een onduidelijk besluitvormingsproces en juridische strubbelingen.

Maar al te vaak starten infrastructuurprojecten met een matige ambtelijke voorbereiding en zonder financiële dekking, bestuurders komen terug op hun besluiten – als ze die al nemen – en nut- en noodzaakdiscussies worden gevoerd op een moment dat ze eigenlijk niet meer gevoerd zouden moeten worden. Voortdurend worden accenten anders gelegd. Een goede verkenningsfase komt zelden voor, schrijft Elverding in zijn rapport en door de juridische complexiteit vertraagt de aanleg van weg-, spoor- en vaarwegen. Dat kan én moet anders. Een snellere en betere besluitvorming is een urgent maatschappelijk vraagstuk omdat lange procedures en kwaliteitsverlies de economie en leefomgeving schaden. Het kabinet nam de adviezen van de commissie hoog op en nam ze in het najaar van 2008 vrijwel geheel over.

Bekend probleem

Niet alleen de commissie Elverding heeft onderzoek gedaan naar de vertragingen bij infrastructuurprojecten. In 1994 is voor het eerst een diepgaande studie uitgevoerd naar de oorzaken van vertragingen. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) voerde het onderzoek uit (Grote projecten in Nederland, een analyse van het tijdsbeslag van twintig besluitvormingsprocessen) en keek daarbij niet alleen naar infrastructuurprojecten, maar naar diverse projecten met een grote impact op de omgeving.

Vaak blijken talloze zaken mis te gaan in de voorbereiding en gedurende het proces. Meestal is sprake van een opeenstapeling van haperingen, variërend van besluiteloosheid van bestuurders tot rammelend financieel beheer en een gebrek aan strakke regie op de uitvoering.

Kenmerkend voor veel vertraagde projecten is dat het proces van de inspraak en participatie ook niet goed is geregeld. Nogal eens komt het voor dat kant-en-klare plannen worden neergelegd die nauwelijks meer gewijzigd kunnen worden. Dat kan leiden tot veel weerstand en daarmee uiteindelijk ook tot veel vertraging, zo schreven de onderzoekers vijftien jaar geleden.

Niet alleen bij infrastructuur

Het rapport van de WRR heeft aan actualiteit nauwelijks ingeboet. Vandaag de dag spelen veel van deze zaken eveneens. Zo ontstond in december 2008 veel commotie over de uitgelekte plannen voor de bouw en verbouw van snelwegen bij de ring rond Utrecht. Uit de startnotitie bleek dat het een van de mogelijkheden was om een stuk snelweg aan te leggen door een natuurgebied. Omwonenden en milieuorganisaties werden volkomen verrast door de plannen en reageerden furieus. In no time werden protestacties in gang gezet. Belanghebbenden mobiliseerden zich snel, onder meer via websites en nieuwsgroepen op internet en media deden uitgebreid verslag.

Maar ook op andere terreinen, zoals bij de plaatsing van windturbines, is vertraging eerder regel dan uitzondering. Zo concludeerden onderzoekers in opdracht van de ministeries van VROM, EZ en LNV, dat de plaatsing van windturbines stagneert. De belangrijkste oorzaken, zo schrijven zij, zijn gemeenteraden die de hakken in het zand zetten, maatschappelijk verzet en lokale bestuurders en ambtenaren die niet meewerken (Bosch & Van Rijn, Projectenboek Windenergie, analyse van windenergieprojecten in voorbereiding, 2008). Goede communicatie en het intensief betrekken van belanghebbenden in een vroeg stadium – zowel overheden als bijvoorbeeld omwonenden – kunnen het verschil maken, meenden de onderzoekers. Maar niet zonder juridische maatregelen. Naast participatie en communicatie moeten eenvoudigweg ook verplichtingen opgelegd kunnen worden.

Succes- en faalfactoren

Het belang van goede participatie werd in september 2009 nogmaals bevestigd door de Nationale Ombudsman. Hij publiceerde een rapport over de succes- en faalfactoren van participatie: ‘We gooien het de inspraak in’. De rol van bestuurders, ambtenaren en de politiek blijkt van groot belang te zijn. Zo ergeren burgers zich vooral als besluiten eigenlijk al zijn genomen voordat het participatieproces is gestart. Mensen worden te laat betrokken, de inbreng wordt genegeerd of bestuur en ambtenaren weigeren in het geheel om het gesprek aan te gaan over voorgenomen plannen. Ook krijgen mensen onvoldoende, onvolledige en/of te complexe informatie over zaken die hun directe leefomgeving raken. De Ombudsman doet een aantal suggesties voor succesvolle participatie:

• Er moet gemotiveerd worden of en zo ja hoe burgers betrokken worden
• Participatie moet een vast onderdeel zijn van het besluitvormingsproces
• Afzien van participatie zou alleen bij hoge uitzondering mogelijk moeten zijn en als dat gebeurt, dan moet het goed gemotiveerd worden
• De rol van de burgers wordt vooraf bepaald, net als de vorm en inrichting van het participatieproces
• Er moet sprake zijn van een constructieve houding van bestuurders, ambtenaren en politiek
• De inbreng van burgers in de besluitvorming moet zichtbaar gemaakt worden
• De zwijgende meerderheid moet eveneens worden betrokken
• Informatie komt op tijd, is volledig, begrijpelijk en wordt voorzien van een motivatie.

Twee sporen

Tegen de achtergronden zoals die hiervoor aan de orde zijn gekomen, is het niet verwonderlijk dat Sneller & Beter participatie bij infrastructuurprojecten van groot belang vindt om de doorlooptijd van infrastructuurprojecten te halveren. Om participatie goed van de grond te tillen zal daarom meer tijd worden uitgetrokken voor de verkenningsfase. Door belanghebbenden in een eerder stadium in ruime mate te betrekken, kan toegewerkt worden naar een politiek gedragen voorkeursbesluit dat bindend is voor alle betrokkenen.

Daarnaast is wet- en regelgeving aangepast om ook op korte termijn versnelling te realiseren. Per 1 januari 2009 trad met terugwerkende kracht de Wet versnelling besluitvorming wegprojecten in werking. Op basis daarvan zijn medio 2010 alle op het gebied van de luchtproblematiek vastgelopen urgente wegen-projecten weer vlotgetrokken. De resultaten van de ‘Spoedwet’ zijn nu al merkbaar. Onlangs is Rijkswaterstaat gestart met verbreding van de A4 bij Leiden. Nog deze kabinetsperiode gaan 30 wegenprojecten in uitvoering; tien hiervan worden opengesteld voor verkeer. Verder wordt de Tracéwet aangepast; dit is momenteel in voorbereiding. Sneller & Beter zet dus in op beide sporen: versnelling op korte termijn vooral via wetgeving en op lange termijn versnellen door onder meer belanghebbenden vanaf het begin nauw te betrekken.

Inspraak en participatie

Bij infrastructuurprojecten vindt participatie in de regel plaats via inspraakprocedures. Dat is bij wet geregeld omdat de projecten direct van invloed kunnen zijn op de kwaliteit van de leefomgeving. Denk daarbij onder meer aan zaken als geluid- en luchtkwaliteit, maar ook aan factoren zoals de invloed van een werk op het landschap. In de wet is vastgelegd in hoeverre mensen kunnen inspreken en wat hun rechten zijn als zij vinden dat zij benadeeld worden door bijvoorbeeld de aanleg of verbreding van een snelweg.

Naast de juridische kant van participatie, is het ook een mogelijkheid om participatie te gebruiken om plannen beter te maken. Dat is vooral van belang omdat projecten tegenwoordig meestal niet meer alleen om bijvoorbeeld een wegverbreding draaien, maar een brede scope hebben. Het gaat niet alleen om het oplossen van een mobiliteitsprobleem, maar om een vraagstuk in relatie tot de ontwikkeling van, een visie op het totale betreffende gebied. Inwoners van dat gebied zijn keihard nodig om tot goede plannen en afstemming te komen. Het is hierbij natuurlijk wel van belang dat bewoners vooraf weten wat de ruimte voor participatie is en wat de randvoorwaarden zijn. Zoals het beschikbare budget en soms zijn bijvoorbeeld bepaalde deelbesluiten al genomen.

Een ander voordeel van vroegtijdige en brede betrokkenheid is dat dit waarschijnlijk resulteert in minder (juridisch) verzet in een later stadium. Uiteindelijk moet dit alles ertoe leiden dat projecten sneller en beter uitgevoerd worden.

Code publieksparticipatie

Terugkomende vraag bij participatie rond infrastructuurprojecten is natuurlijk hoe je zo’n proces inricht en hoe ver de participatie moet gaan. Want je kunt met participatie immers alle kanten op. De participatieladder van Edelenbos (2006) laat vijf verschillende vormen van participatie zien: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen.

Volgens Sneller & Beter houdt participatie in dat belanghebbenden kunnen deelnemen aan de voorbereiding van besluitvorming. Mensen kunnen actief meedenken in verkenningsfase en de planuitwerkingsfase. De besluiten worden uiteindelijk genomen door het bevoegd gezag, met dien verstande dat het uitdrukkelijk de bedoeling is dat de resultaten van het participatieproces een plaats krijgen in de besluitvorming.

Wanneer we dit langs de participatieladder van Edelenbos leggen, gaat het dus om een variant die zich beweegt tussen raadplegen en coproduceren. Hoever men gaat, is afhankelijk van de aard van het project en de (juridische) mogelijkheden. Maar er zijn wel randvoorwaarden voor participatie bepaald. Het kabinet heeft vijf uitgangspunten voor publieksparticipatie vastgesteld die door Sneller & Beter zijn uitgewerkt in een code publieksparticipatie. Het zijn globale spelregels waaraan een participatieproces bij infrastructuurprojecten kan voldoen. De uitgangspunten zijn:

• Participatie staat ten dienste van de besluitvorming
• Maatwerk in participatievormen
• Goed samenspel van bestuurders, ambtenaren en publiek
• Juiste houding, competenties en kennis
• Heldere en betrouwbare communicatie

In de Code publieksparticipatie Sneller & Beter (2009) zijn  zaken verder uitgewerkt. 

Bestuurscultuur

De mate van participatie en de concrete invulling van dat participatieproces is natuurlijk altijd maatwerk. Hoever de participatie bij een bepaald project kan gaan, is echter niet alleen afhankelijk van het project zelf, maar ook van de bestuursstijl. Wanneer bestuurders een autoritaire stijl hanteren, kom je vaak niet verder dan informeren. Indien bestuurders écht gericht zijn op samenwerking en verantwoordelijkheden durven en kunnen delegeren kan participatie verder gaan (Partners + Pröpper: De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders).

Diverse studies (o.a. Reynaert et al, 2008) laten zien dat de bestuursstijl en de daarmee samenhangende bestuurscultuur van doorslaggevend belang zijn bij succesvolle participatie. Bestuurders en politici moeten er intrinsiek van overtuigd zijn dat de inbreng van derden plannen daadwerkelijk beter kan maken. Het is contraproductief om een participatieproces te starten terwijl vooraf eigenlijk al helder is dat er met de resultaten van dat proces toch niets gebeurt. Dit is ook een van de belangrijkste irritaties van burgers (We gooien het de inspraak in, de Nationale Ombudsman, 2009). Publieksparticipatie is pas succesvol als bestuurders het nut inzien en het enthousiast ondersteunen, als ambtenaren het proces vakkundig regisseren en als het publiek constructief meedenkt (Centrum voor Publieksparticipatie, 2009).

Sneller & Beter in de praktijk

Hoe laten de kennis en opgedane ervaringen op het gebied van participatie zich vertalen naar de dagelijkse praktijk bij infrastructuurprojecten? Voor de corridor Almere Gooi Utrecht (AGU) start mogelijk een verkenning in het kader van het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT). In lijn met de adviezen van de commissie Elverding is een proces- en participatieplan opgesteld, gebaseerd op het Procesontwerp Sneller & Beter. Het is de eerste keer dat op basis van dit ‘Elverding’-ontwerp een proces- en participatieplan is geschreven.

AGU kent een gebiedsgerichte aanpak; één van de aanbevelingen van Elverding. De schaalsprong van Almere heeft een sterke toename van de mobiliteit tot gevolg. Hoewel de achtergronden wellicht complex zijn, is de verkenning voor de corridor AGU relatief eenvoudig. Het is een sectorale verkenning en het gaat om een verbinding tussen twee plaatsen, Almere en Utrecht, met een beperkte impact op bijvoorbeeld het onderliggend wegennet. Daarom is in dit geval gekozen voor een bescheiden participatieproces. Dat kan ook prima; volgens Sneller & Beter moet publieksparticipatie altijd maatwerk zijn, passend bij het ‘gewicht’ van het project.

Tweeledige doelstelling

In het ‘Proces- en participatieplan voor de verkenning AGU’ staat hoe belanghebbenden, zoals omwonenden, bedrijven, andere overheden en maatschappelijke organisaties, betrokken zijn bij de verkenning. Bij de verkenningsfase AGU worden drie participatiemomenten aangewezen, waarbij keuzes moeten worden gemaakt over de procesgang, de brede inventarisatie van ideeën voor oplossingen en de voorkeursalternatieven. Het doel van elk participatiemoment is tweeledig: de belanghebbenden krijgen informatie en zij worden gestimuleerd actief mee te denken en ideeën aan te dragen. Ook eventuele zorgen en bezwaren worden besproken, al blijkt in de praktijk dat dit meestal pas aan de orde komt bij de presentatie van concrete oplossingen.

Omdat het participatieproces van alle betrokkenen is, staan het proces en de vorm van de participatie nog niet vast. De participanten selecteren zelf via debatten of interactieve sessies de voor hen meest geschikte vorm en adviseren bij de aankondiging en uitnodiging van deelnemers.

Eerste participatiemoment: start verkenning

Bij de eerste ontmoeting staan bij AGU onderlinge kennismaking en informatieverstrekking op de agenda. De voorgenomen scope, de gebiedsafbakening, de uitgangssituatie, de ruimtelijke ontwikkelingen in het gebied, de te nemen stappen en de planning van de stappen tijdens de verkenning moeten aan het eind van de bijeenkomst helder zijn. Dit hoeft niet per definitie top-down te gebeuren (de deskundige legt het aan de aanwezigen uit); ook de aanwezigen zélf kunnen de ruimtelijke ontwikkelingen benoemen met de bijbehorende uitdagingen. Uiteindelijk worden tijdens een plenaire terugkoppeling de feiten en de randvoorwaarden van het participatieproces geschetst. Hoe zal het proces zich naar verwachting gaan ontwikkelen en waarover kunnen mensen meedenken?

Tweede participatiemoment: brede inventarisatie oplossingsrichtingen

Het tweede participatiemoment start in het geval van AGU met een presentatie van de probleemanalyse. Er wordt teruggekoppeld hoe het project is omgegaan met de inbreng uit het eerste participatiemoment. Nadat betrokkenen zich een beeld van de probleemsituaties hebben gevormd, kunnen zij aangeven in hoeverre zij dit erkennen. De probleemerkenning is een belangrijke stap en voorwaarde voor het denken over oplossingen. Het genereren van ideeën is namelijk een ander ingrediënt van het tweede participatiemoment. Van belang is de voorstellen breed te inventariseren. Prioriteren en afstrepen zijn hier nog niet aan de orde.

Derde participatiemoment: selectie kansrijke oplossingsrichtingen

AGU wil het derde participatiemoment starten met een presentatie van het uitgevoerde onderzoek, op basis waarvan een top-3 van kansrijke, concrete oplossingen wordt geselecteerd. Vervolgens kunnen de betrokkenen aangeven of zij zich daarin kunnen vinden en wat volgens hen de voor- en nadelen van elk van de drie kansrijke oplossingen zijn. Het doel is extra inzicht krijgen in zowel weerstand als draagvlak en wat de draagkracht voor de drie kansrijke oplossingen is. De deelnemers worden afsluitend geïnformeerd over de wijze waarop de verkenning en het participatieproces worden afgerond en de planning daarvan. Belangrijk daarbij is ook dat een goede verantwoording plaatsvindt over wat er met de inbreng van alle belanghebbenden is gebeurd.

Leerpunten

Het ‘Proces- en participatieplan voor de verkenning AGU’ is in januari 2009 opgesteld en inmiddels omarmd door VenW. Intussen is er al weer het nodige ‘bijgeleerd’. Zo bleek dat een dergelijk relatief bescheiden participatieaanpak passend lijkt voor een project zoals AGU. Participatie blijkt dus maatwerk. Ook is het goed te beseffen dat participatie in de verkenningsfase deel uitmaakt van een breder proces. Dit proces loopt van startbeslissing tot en met oplevertoets. Het is daarom goed om vooraf de uitgangspunten en randvoorwaarden van participatie voor alle fases te bepalen en vast te leggen in bijvoorbeeld een ‘startnotitie participatie’. Vervolgens kun je per fase een gedetailleerd participatieplan maken. Ook is het zaak om in het participatieplan (vooraf) helder te verwoorden hoe groot de invloed is van de participatie. Wat gebeurt er exact met de ingebrachte ideeën en suggesties en hoe vindt vervolgens terugkoppeling plaats naar iedereen die een bijdrage heeft geleverd? Succesvolle participatie valt of staat met verantwoording afleggen aan de participanten. En iedereen – dus ook bestuurders – dienen zich hieraan vooraf te committeren.

 
Auteur: Joske van Lith