PPS voor weginfrastructuur (VK 2/2012)

Jolanda Koot, TU Delft

Dit artikel vindt u in Verkeerskunde 2/2012 onder de titel

'Chinese PPS-route'

Introductie
De realisatie van infrastructuur is van oudsher vooral een taak van de overheid. Een vraag die steeds meer naar voren komt is of dit ook voor de toekomst de meest efficiënte manier van infrastructuuraanleg is. Vertragingen, budgetoverschrijdingen en scopewijzigingen zijn veelvoorkomend bij de aanleg van snelwegen en andere grote infrastructuurprojecten [1]. Het betrekken van private partijen in de aanleg van weginfrastructuur kan voordelen opleveren, onder andere op het gebied van financiële draagkracht, kennis, efficiëntie, innovatie en het dragen van de risico’s. Al sinds de eerste toepassing van PPS in Nederland wordt gekeken naar de ervaringen die hiermee in het buitenland zijn opgedaan [2]. Daarbij wordt vooral gekeken naar de landen uit de Europese Unie, omdat daar vergelijkbare regelgeving van toepassing is. Echter, ook buiten Europa is kennis beschikbaar waar Nederland van kan leren. In China bijvoorbeeld was PPS, specifiek voor snelwegen, al jarenlang geleden een succes [3]. De vraag rijst wat de achterliggende succesfactoren zijn en of deze ook toepasbaar zijn in de Nederlandse context.

De informatie over China is verkregen in twee delen. In Nederland is een uitvoerig vooronderzoek gedaan. Hier is onder andere hulp verkregen van Chinees-Engelse onderzoekers uit de transportwereld. Ten slotte zijn in China zelf verschillende bouw en infrastructuurprojecten onderzocht. Ook zijn hier betrokkenen geïnterviewd die, op welke wijze dan ook, mee hebben gewerkt aan Chinese projecten in een PPS. In totaal zijn er zeven steden aan de Chinese oostkust bezocht.

PPS voor weginfrastructuur in Nederland
Koppenjan (2011) identificeert twee golven van PPS op het gebied van infrastructuur in Nederland. De eerste tekenen van PPS zijn te zien tijdens de tweede helft van de jaren tachtig, met als succesprojecten de Noord en Wijkertunnel. Hierna is het een tijd stil rondom PPS. In 1998, tijdens het tweede kabinet Kok is PPS weer een veelbesproken onderwerp. Tal van projecten worden benoemd als potentieel. Ondanks de golf van initiatieven zijn de projecten die daadwerkelijk de vorm van PPS hebben aangenomen zeer schaars. De redenen die hiervoor genoemd worden zijn de aarzelende opstelling van het rijk, het gebrek aan gezamenlijke beeldvorming, een interactieve werkwijze en de ontbrekende formulering van een enthousiaste en overtuigende projectinhoud [4].

De eerste in Nederland gerealiseerde weginfrastructuur op basis van een PPS is inmiddels een feit (A59). De PPS is gerealiseerd via het Design-Build-Finance-Maintain (DBFM)-concept. Het project is binnen de gestelde tijd en binnen budget gerealiseerd. Echter, de totstandkoming van het proces bevatte nog vele knelpunten, vooral op politiek institutioneel gebied. De vaak onduidelijke taak- en rolverdeling binnen de Rijksoverheid had een negatieve invloed op de voortgang van het samenwerkingsproces bij de A59 [5].

PPS voor weginfrastructuur in China
Sinds het midden van de jaren 80 worden er massale investeringen gedaan in de Chinese weginfrastructuur [6]. Om dit mogelijk te maken worden naast publieke gelden ook private investeerders aangetrokken. Op dit moment is vrijwel alle nationale weginfrastructuur in China in handen van publiek-private infrastructuurbedrijven [7]. De golf van private investeringen is ontstaan onder ideale omstandigheden: De enorme urbanisatie en groei van de Chinese bevolking en economie resulteerde in een grote vraag naar nieuwe infrastructuur. In China vertegenwoordigen de provincies het politieke deel van de PPS. Oorspronkelijk was hier onvoldoende kapitaal beschikbaar om te voldoen aan de enorme vraag naar nieuwe infrastructuur. In combinatie met de wereldwijde trend van privatisering groeide PPS voor snelwegen in China explosief. De financiering van snelwegen komt uit verschillende hoeken. Een belangrijk aandeel zijn de tolinkomsten. Deze worden vooral gebruikt voor de rente van leningen, de salarissen van werknemers en onderhoud [8]. Op dit moment zijn er in China meer tolwegen dan in elk ander land. [9]. De contracten van de infrastructuurbedrijven werken volgens het Design Build Operate Own-principe. De private bedrijven zijn dus eigenaar van de snelweg.

Het institutionele framework voor de aanleg van snelwegen is ontstaan in 1990. In dit jaar zijn de Establishment of the Foreign Funded Construction Enterprises en de New Highway law in werking (figuur 1). Deze wetten maken het mogelijk om buitenlandse joint ventures op te richten en buitenlandse investeerders aan te trekken. Het framework is een samenwerking van een aantal ministeries, provinciale partijen en private partijen. De implementatie van globaal beleid is een taak van de provincie, terwijl de richtlijnen zijn vastgesteld door de ministeries. Onderstaande figuur geeft de institutionele context weer voor de aanleg van nationale weginfrastructuur in China.

Figuur 1: Institutioneel framework China, geconstrueerd door auteur, gebaseerd op tekst uit Bellier en Zhou, 2003

Factoren voor succes
In China wordt hoofdzakelijk gewerkt met het Design, Build, Operate, Own ((D)BOO)-contract. De Administration on compensable transferring expressway operating right (1996) heeft het mogelijk gemaakt dat het private bedrijf volledig eigenaar kan worden van de snelweg. Voordelen van een (D)BOO-contract zijn onder andere technologische innovatie, snelle oplevering en het langetermijnperspectief wat leidt tot een aantrekking van buitenlandse kennis en investeerders. Chinese overheden spreken van een verhoogde efficiëntie en lage kosten. Het behalen van successen in de toekomst hangt immers af van de huidige kosten en kwaliteitscontrole. Een andere veelgenoemde reden is dat de financiële input van de provinciale overheid hier lager kan zijn omdat de snelwegexploitatie veel inkomsten kan halen uit de tolgelden. Een risico is dat de eisen van de opdrachtgever niet goed nageleefd worden. Een monitoringssysteem kan hiervoor uitkomst bieden. Een voorbeeld is Hong Kong, de BOT-tunnelprojecten hier zijn verplicht een onafhankelijke expert in te huren die zowel het design als de uitvoering controleert. De overheid in Hong Kong beschikt daarnaast over een monitoringsteam dat controle uitvoert wanneer de snelweg operationeel is [10].

De commitment van zowel politiek als private partijen wordt in China als hoog ervaren [10]. China beschikt over duidelijke wetgeving, speciaal gericht op het gebruik van PPS voor weginfrastructuur. De Chinese overheid heeft geen zelfstandig centraal orgaan voor de aanleg, het beheer en het onderhoud van wegen. Dit is allemaal op een lager provinciaal niveau geregeld. Door het publiek niveau van de PPS op provinciaal niveau te laten plaatsvinden, zijn de lijnen tussen publiek en privaat korter. De provincie heeft een duidelijk beeld van de aspecten die interactie hebben met de aanleg van weginfrastructuur, zoals ruimtelijke aspecten en koppeling aan andere vormen van infrastructuur, meer dan van een nationaal niveau te verwachten is. Er zijn om deze reden verschillende PPS-bedrijven, voor elke provincie met een hoog aandeel weginfrastructuur één. Het feit dat deze bedrijven beursgenoteerd zijn en miljardenomzetten draaien, geeft aan dat infrastructuur hier echt als een goed met marktwerking wordt gezien.

Succes is ook in China niet vanzelfsprekend. Ook hier zijn golven te identificeren, met de opkomst van PPS in het begin van jaren negentig naar een teruggang vanaf 2008 [3]. De economische crisis is een belangrijke reden. Hiernaast speelt strategisch gedrag een grote rol. The China Audit Office (2008) heeft verschillende zaken waargenomen waarbij strategisch gedrag de kop opsteekt. Een voorbeeld is dat 158 extra tolplaatsen zijn opgezet door de private bedrijven zonder dat hier de benodigde officiële documenten voor aanwezig waren. Hiernaast zijn in zeven provincies de tolheffingen illegaal verhoogd. Het strategisch gedrag, dat vraagt om streng toezicht van de Chinese overheid, doet de populariteit van PPS dalen. 
 

Wat zit erin voor Nederland?
De PPS zoals toegepast bij de A59 had in eerste instantie een vergelijkbare constructie als in China: Rijksoverheid droeg een groot aantal verantwoordelijkheden over aan de provincie, welke samen met de private partij zou zorgen voor de constructie van de snelweg. Echter later in het project, in de herziene overeenkomst, is toch besloten de Rijksoverheid een grotere rol te geven. Een groot aantal risico’s zoals de Force Majeure, milieurisico’s en bodemsanering zijn uiteindelijk toch bij het rijk gebleven. Analyse van de A59 geeft aan dat het gebrek aan een duidelijke institutionele context hogere transactiekosten, en veel latere projectwijzigingen heeft opgeleverd.

Een beursgenoteerd bedrijf per provincie, zoals in China zou in Nederland niet passen. Provincies in Nederland zijn qua omvang en bevolkingsaantallen op geen enkele wijze vergelijkbaar met China. Het zou op dit punt logischer zijn om een vorm tussen rijks- en provinciaal niveau te kiezen. Deze regiobenadering verdeelt het land in een aantal secties, waarbij zo min mogelijk wegen door meerdere secties lopen. De publieke zijde van het weginfrastructuurbedrijf kan dan bestaan uit een gemengde afvaardiging van de verschillende provincies. Op deze manier worden de voordelen van decentralisatie gerealiseerd, maar is de segmentatie niet te groot.

In China spelen de inkomsten uit tol een grote rol. Voor private bedrijven zijn deze inkomsten een grote stimulans voor deelname aan de PPS. De invoering van tol, of een andere manier van beprijzen, is in Nederland nog steeds een kritiek punt. Tot de tijd dat individuele wegbeprijzing een feit is, zullen er in de PPS naar andere manieren moeten worden gezocht om de private partij een stimulans te bieden. Een mogelijkheid is het gebruik van een schaduwtolsysteem (een tolsysteem waarbij de overheid gedurende een, veelal lange, periode de exploitant een bedrag per voertuigpassage betaalt) zoals het geval is bij de Wijkertunnel.

Gebrek aan commitment wordt als een van de hoofdreden gezien voor het falen van verschillende PPS-projecten in de jaren 90 [4]. Een probleem in Nederland is dat de overheid de regie te veel zelf in handen wil houden, zoals bij de Betuwelijn waar ministers en Tweede Kamer bij elk onderdeel van het project betrokken wilden zijn. Voor private partijen is er dan weinig ruimte voor optimalisatie. Bovendien zal een gebrek aan saamhorigheidsgevoel ertoe leiden dat conflicten minder snel worden opgelost. Als extra probleem kampt PPS voor weginfrastructuur door veel afgeblazen projecten met een redelijk negatief imago. Dit versterkt de drang naar een intensieve en betrokken samenwerking niet. Wellicht moet worden begonnen met kleinschalige projecten betreffende weginfrastructuur. Op deze manier kan draagvlak gecreëerd worden. Het onderhoud van wegen zou hier zeer geschikt voor zijn.

Conclusie
Waar vroeger het wegennet volledig als een taak van de overheid werd gezien, is het nu tijd om eens te kijken naar een andere aanpak. In China wordt het beleid gekenmerkt door een hoge mate van decentralisatie, met aparte, beursgenoteerde infrastructuurbedrijven per provincie. Hiernaast is er een groot draagvlak, zowel vanuit de publieke zijde, als vanuit de private kant. Dit wordt versterkt door een heldere wetgeving, gespecificeerd op het gebruik van PPS voor weginfrastructuur.

In Nederland is het gebruik van een PPS per provincie niet erg reëel, gezien de veel kleinere oppervlakte en bevolkingsgrootte vergeleken met China. Ook het beprijzen van weggebruik lijkt een PPS in de weg te staan. In de toekomst kan dit echter veranderen. Een belangrijk punt voor nu is om te richten op draagvlak en commitment. Om PPS in de Nederlandse infrastructuur een positieve ontwikkeling te laten doormaken, moet niet volledig worden gefocust op de aanleg van wegen. De beste mogelijkheid om mee te beginnen ligt in het beheer en onderhoud van de wegen. PPS voor weginfrastructuur in Nederland staat nog in de kinderschoenen en er moet draagvlak gecreëerd worden. Een helder framework van wetgeving kan hierbij helpen. In plaats van deregulatie kan wetgeving specifiek voor PPS meer duidelijkheid scheppen. Op de lange termijn hebben buitenlandse ervaringen geleerd dat PPS kan werken. De overheid moet hier dan wel met een vernieuwde, open visie bereid zijn de PPS aan te gaan en hierin zo veel mogelijk te streven naar transparantie, en een hoge commitment van alle betrokken partijen.

Referenties 

1. Flyvbjerg. 2002, Cost underestimation in public works projects: error or lie? Journal of the American Planning Association,, Vol. 68, p. 279 ± 295.
2. Eurlings, Camiel. Brief aan de Tweede Kamer: Publiek-private samenwerking in infrastructuur. Den Haag : Kenmerk: RWS/SDG/M&I2007/1564/54433, 2007.
3. Mu, R., de Jong, M. en Koppenjan, J. 2010, The rise and fall of Public–Private Partnerships in China: a path-dependent approach. Journal of Transport Geography.
4. van Ham, Hans en Koppenjan, Joop. PPS bij tranpsportinfrastructuur: Wenkend of Wijkend perspectief? Delft : Utrecht, 2002.
5. Deloitte. Evaluatie PPS A59. sl : Deloitte, 2003.
6. Fan en Chan-Kang. Road development, economic growth, and poverty reduction in China. Washington : IFPRI, 2005.
7. Thomas White. Toll Roads in China: Speeding Up Growth. Thomas White, Global investing. [Online] Juli 2011. [Citaat van: 15 Augustus 2011.]
8. The World Bank Group. A Review of Institutional Arrangements for Road Asset Management: Lessons for the Developing World. Washington D.C. : sn, 2010.
9. Xinhua News Agency. Chinese network of toll roads. 7 augustus 2007.
10. Zang, X. 1, 2005, Paving the Way for Public–Private Partnerships. Journal of Construction Engineering and Management, Vol. 131.

Figuur 1: Beller en Zhou; World Bank paper: private participation in infrastructure in China 2003





 

 
Auteur: Margriet Verhoog