Over het geluidsproductieplafond van de omgevingswet

Het zou zomaar kunnen dat de invoering van de nieuwe omgevingswet weer wordt uitgesteld, mogelijk tot juli 2022. De vraag of dat goed dan wel slecht nieuws is, laat ik graag bij de heren en dames (lokale) politici. Maar als we toch wat langer moeten wachten, mag ik dan wel een klein amendementje voorstellen? Het betreft het geluidsproductieplafond, een limiet waarmee we binnen het verkeer- en vervoerdomein nog veel te maken zullen krijgen.

Door Marthe Uenk-Telgen, wiskundige en senior verkeerskundig adviseur bij NDW

De omgevingswet regelt werkelijk alles op het gebied van onze leefomgeving. Ook geluidshinder valt onder de wet – en dat raakt weer het verkeer zoals dat over ’s lands wegen zoeft. Om de burger te beschermen tegen al te veel verkeerslawaai zal het aantal decibellen van verkeer op in ieder geval rijkswegen en provinciale wegen onder het zogenaamde geluidsproductieplafond moeten blijven.[1] Hoe wordt deze ‘max’ bepaald? Zoals de wet nu is opgesteld, zal je eerst van een bepaald basisjaar de gemiddelde geluidsproductie moeten berekenen. Omdat we verkeerslawaai zelden echt in decibellen meten, kijken we hiervoor naar de gemiddelde verkeersintensiteit. Het plafond wordt vervolgens gesteld op dat basisjaargemiddelde plus 1,5 dB, wat dan weer staat voor plus 40 procent verkeersintensiteit (wie dat wil narekenen: vergeet niet dat een decibel logaritmisch is). De bedoeling is dat rijk en provincies één keer in de vijf jaar voor elke 100 meter weg bepalen hoe de intensiteit gestegen is ten opzichte van het basisjaar: blijft die onder dat plafond van 40 procent?

Een intensiteitsstijging van 40 procent klinkt als een vrij hoog plafond, zeker als het toch al vrij druk en lawaaiig is op een weg. Maar dat de marge zo groot is, is ook wel voor te stellen. We zoeken immers naar een maat die ook op rustige wegen praktisch blijft en het houdt zo rekening met onnauwkeurigheden in het meten en schatten van die intensiteiten. Het probleem van het plafond zit echter, als je het mij vraagt tenminste, met name op een heel ander punt: het jaargemiddelde dat eraan ten grondslag ligt.

Twee nadelen van het jaargemiddelde

Aan het gebruik van jaargemiddelden kleven twee nadelen. De eerste is dat we in een sterk veranderende wereld leven. De jaren 2020 en 2021 zijn door de coronacrisis sowieso allesbehalve gemiddeld – en ook voor de komende jaren kunnen we nog wat post-coronaeffecten verwachten. Dus welk basisjaar moeten we voor ons plafond kiezen? Wanneer je voor een pre-coronajaar gaat, stel je de plafonds in op basis van oude reispatronen, nog zonder overvloedig thuiswerken en ov-angst bijvoorbeeld. Wanneer je een jaar als 2020 of 2021 meeneemt, dan ga je weer uit van tijdelijke, atypische reispatronen, met bijvoorbeeld avondklokken en gesloten winkelcentra en pretparken. Alleen al een geschikt basisjaar vinden, wordt dus een toer op zich – en het zal voer zijn voor heel veel discussies en rechtszaken.

Dan het tweede, meer fundamentele probleem van jaargemiddelden: ze geven een te beperkt beeld van de werkelijkheid. Als in het basisjaar de afwijking van het gemiddelde beperkt blijft, dan kan je prima met een jaargemiddelde werken. Maar zo gelijkmatig is het (verkeers)leven helaas niet. En als dagen niet op elkaar lijken is het gek dat je met een gemiddelde werkt. Stel dat je elke vrijdag en zaterdag geluidsoverlast van je buurman hebt en dat je van zondag tot en met donderdag nooit overlast hebt. Dan zal er niemand tegen je zeggen dat je gemiddeld over het hele jaar nauwelijks overlast ervaart, omdat je maar op 2 van de 7 dagen de overlast hebt.

De consequenties van het gebruik van een jaargemiddelde illustreren we aan de hand van meer dan 50 willekeurige locaties op provinciale wegen. We hebben voor deze locaties gekeken naar de intensiteiten in het pre-coronajaar 2019 en coronajaar 2020. Van deze locaties hebben we de spreiding tussen de werkdagen bepaald – zie onderstaande figuur. In de figuur is zichtbaar op hoeveel dagen de intensiteit van een locatie meer dan 10% hoger lag dan het jaargemiddelde. In 2019 was dat gemiddeld een op de zes dagen (17 procent) het geval; in 2020 zelfs meer dan een op de vier dagen (27 procent). Dit verschil is terug te zien doordat de punten behorende bij 2020 hoger liggen dan 2019

.

Stel nu dat de omgevingswet enkele jaren geleden al was ingevoerd en dat we al op 30 procent van onze 40 procent, het plafond, zaten. Kun je dan voor 2019 en 2020 zeggen dat alles nog in orde is? Gemiddeld genomen wel, maar in werkelijkheid schiet je er elke zesde dag (2019) of vierde dag (2020) doorheen! Zoals gezegd: een (jaar)gemiddelde alleen geeft een te beperkt zicht op de realiteit van alle dag.

Alternatief

Hoe zou dat anders kunnen? Die vraag voert wat ver voor mijn blogamendement. Maar op zich zijn er natuurlijk mogelijkheden te over om geluidsoverlast aan te pakken. Werken met harde normen bijvoorbeeld, waarbij je niet uitgaat van een basisjaar maar van een aantal basisnormen: ‘zo rustig willen we het in dit type omgeving hebben’. Als je toch met afgeleide waarden wil werken, kun je ook nog met percentielen in plaats van gewone gemiddelden werken. Als je bijvoorbeeld gebruikmaakt van het 95e percentiel, dan creëer je een geluidsproductieplafond voor 95 procent van de dagen en accepteer je dat in 5 procent van de dagen het plafond wordt overschreden. Dan zou je het plafond misschien ook nog een stukje lager kunnen hangen. In tegenstelling tot wat veel mensen denken is het werken met een 95 percentiel ook zeker werkbaar voor een verkeersmodel (Een verkeersmodel is nodig om de intensiteit in te schatten, omdat de intensiteit niet elke 100 meter wordt gemeten, gelukkig niet want dat zou tot veel te hoge kosten leiden. In een klassiek verkeersmodel waar enkel met gemiddelde waarden wordt gewerkt is dit inderdaad lastig, maar in een verkeersmodel dat met name gevoed wordt door metingen, maakt het niet uit of gebruikt wordt gemaakt van het gemiddelde of een percentiel.

Uiteindelijk is het voor de geluidsoverlast het beste als het autoverkeer zou afnemen in plaats van 40% toenemen. Dus laten we in ieder geval ook na versoepelingen nog zo goed mogelijk vasthouden aan meer thuiswerken, zodat de geluidsoverlast door verkeer kan worden beperkt.

[1] Voor gemeentelijke wegen gelden ook regels, maar daarbij wordt niet gewerkt met de plafonds zoals in dit stukje.