Ov-concessie Arnhem Nijmegen als beleidsinstrument (VK 1/2012)

Dit artikel vindt u in Verkeerskunde 1/2012 onder de titel

'Stadsregio wil gezondere ov-markt'

Jan Harmsen, Stadsregio

 Visual: Movares/Emotion

Het openbaar vervoer is nog steeds een onvolledige markt; er moet structureel ‘overheidsgeld’ bij. Stadsregio Arnhem Nijmegen greep het instrument ‘ov-concessie’ aan om tot een ‘gezondere markt’ te komen. Het zogenoemde ‘value capturing’ werd opgenomen in het bestek. Een eerste stap op weg naar het afromen van extra ruimtelijke baten door beter ov, ten behoeve van beter ov.

Professioneel opdrachtgeverschap levert professioneel opdrachtnemerschap op. In een onvolledige markt als de markt van het openbaar vervoer  – er moet immers structureel overheidsgeld bij – moeten overheden beseffen dat een actieve opdrachtgeversrol noodzakelijk is. Een belangrijk instrument dat een overheid als vervoersautoriteit daartoe heeft is het concessie-instrument. De concessie en de aanbesteding daarvan is een stuk gereedschap voor de vervoersautoriteit gelijk aan hamer en spijkers als gereedschap van een timmerman. De concessie is daarmee een instrument om het beleid van de overheid te realiseren.

In de Stadsregio Arnhem Nijmegen is onlangs de concessie C2013* na openbare aanbesteding gegund aan vervoerder Hermes. Het betreft een van de grootste openbaar vervoer-concessies van Nederland, met een duur van tien jaar en een omzet van bijna één miljard euro. De vervoerder is verantwoordelijk voor al het vervoer per bus en trolleybus in de 20 gemeenten van de stadsregio en voor het treinvervoer tussen Arnhem en Doetinchem. De huidige concessie in de stadsregio, C2010, is een overgangsconcessie van 3 jaar als opmaat naar C2013.

* de definitieve versie is gelijk aan de voorlopige versie

Doelen aanbesteding

De Stadsregio Arnhem Nijmegen moet een aantrekkelijke, bereikbare en concurrerende regio blijven. Openbaar vervoer levert hier een belangrijke bijdrage aan. Doel van de aanbesteding was nadrukkelijk om de komende 10 jaar samen met de vervoerder verder te bouwen aan het openbaar vervoer in de brede zin. Niet alleen meer aanbod, maar ook meer marktgerichtheid en het aangaan van allianties met allerlei partijen. Participatie en ontwikkeling waren dan ook belangrijke kernwoorden.

De volgende acht doelstellingen zijn vooraf aan de aanbesteding geformuleerd door het College van Bestuur van de stadsregio. Daarmee vormden zij het uitgangspunt voor de vormgeving van de aanbesteding:

1. Selectie van een solide en betrouwbare partij (zekerheid)

2. Meer reizigers en een hogere kostendekkingsgraad (budgettair passend)
3. Koppelen openbaar vervoer aan infrastructuur en ruimtelijke ontwikkelingen (OV/RO)
4. Vanzelfsprekend OV-netwerk uitbouwen op basis van een sterk merk (Breng)
5. Structurering en versterking van het netwerk (Stadsregiorail, Hoogwaardig Openbaar Vervoer)
6. Trein integreren in de concessie (multimodaliteit)
7. Maatschappelijk verantwoord ondernemen (groen en sociaal)
8. Stadsregio, gemeenten en vervoerder ontwikkelen samen (samenwerking)

Voor ieder van deze doelstellingen zijn in de aanbesteding de randvoorwaarden geschapen om de komende 10 jaar, gedurende de uitvoering van de concessie, bovenstaande doelen te verwezenlijken. Hieronder gaan we kort in op de wijze waarop deze randvoorwaarden neergezet zijn.

Selectie van een solide en betrouwbare partij (zekerheid)

Op een tweetal manieren heeft de stadsregio als opdrachtgever invulling gegeven aan de selectie van een deskundige partij om deze grote concessie te gunnen. Aan de voorkant van het traject is door middel van marktconsultaties en bezoeken aan opdrachtgevers en opdrachtnemers in binnen- en buitenland onderzocht of er nog meer partijen zijn die in staat zouden zijn deze concessie te exploiteren. De stadsregio wilde zoveel mogelijk marktspanning creëren. Aan de andere kant heeft de stadsregio aan de poort zeer sterk geselecteerd. Een bewuste keuze, omdat de stadsregio alleen aan solide en deskundige partijen met ervaring, marktkennis en marktomvang wenste te gunnen. Daarom zijn er eisen gesteld aan minimum omvang en financiële bankgaranties die inroepbaar zijn als de stadsregio dit noodzakelijk acht. De stadsregio wenst voor het publieke belang van de openbaar vervoervoorziening geen risico te lopen dat de onderneming failliet zou gaan.

Meer reizigers en een hogere kostendekkingsgraad (budgettair passend)

De stadsregio kiest er nadrukkelijk voor om de opbrengstverantwoordelijkheid bij de vervoerder te leggen. Meer reizigers leiden derhalve ook tot meer opbrengsten voor de vervoerder. Hogere opbrengsten leiden echter niet automatisch tot een hogere kostendekkingsgraad. Immers, als er om dat surplus aan reizigers te vervoeren extra ritten uitgevoerd moeten worden of extra materieel benodigd is, leidt dit tot hogere kosten. Voor de opdrachtgever (ritten) dan wel de opdrachtnemer (materieel). Het budget van de stadsregio is niet onuitputtelijk. Om te weten wat er mogelijk is, moet de opdrachtgever begrijpen hoe de opdrachtnemer zijn business ziet. Daartoe heeft de stadsregio een financieel model laten ontwikkelen waarin kostendrivers en opbrengsten gemodelleerd zijn. Daarmee weet de stadsregio welke prikkels belangrijk zijn voor goed presteren en welke extra prestaties geleverd kunnen worden zonder dat er aan kwaliteit wordt ingeboet (De stadsregio is bereid om op verzoek met andere opdrachtgevers van gedachten te wisselen over de, voor deze concessie ontwikkelde specifieke modellen voor de berekening van de kosten van de uitstootreductie en het model voor de integratie ov- en vastgoed binnen de concessie).

Door het opnemen van geavanceerde prijscurves (zie pag 74-75 G6a en G6b, in het bestek) in het gunningsmodel is de vervoerder geprikkeld om een zo laag mogelijke prijs te bieden terwijl er een duidelijke ondergrens ligt. Daarmee wordt een gezond rendement voor de vervoerder gegarandeerd. Dat is weer in het belang van de stadsregio, want wil je echt een partnership kunnen aangaan met je vervoerder is het noodzakelijk dat die een normaal rendement kan draaien. Zo niet, dan verzandt elk inhoudelijk vraagstuk in financieel getouwtrek. Uiteraard is er in het gunningsmodel een maximumprijs opgenomen, waarmee de opdrachtgever voorkomt dat er een hogere prijs geboden wordt dan er aan middelen beschikbaar is.

Koppelen openbaar vervoer aan infrastructuur en ruimtelijke ontwikkelingen (OV/RO)

Door ruimtelijke ontwikkelingen en openbaar vervoer beter op elkaar af te stemmen kan de kwaliteit van de ruimte waar we wonen, werken en leven worden verbeterd. Er zijn echter ook mogelijkheden om kosten te besparen. Door de verbetering van mobiliteit op knooppunten, wordt daar ook de waarde van het onroerend goed verhoogd. Door een slimme inzet van instrumenten als WOB en WBZ kan door middel van ‘value capturing’ een gedeelte van deze winst worden afgeroomd en teruggeploegd in het openbaar vervoer. De stadsregio heeft de afgelopen jaren geprobeerd dit door te voeren. In eerste instantie waren alle partijen enthousiast en overtuigd van de opwaartse spiraal die dit kan creëren. Echter, onder meer door een fors teruglopende vastgoedmarkt en economische neergang was het in optima forma doorvoeren van het middel ‘value capturing’ op dit moment een brug te ver. De stadsregio heeft in deze concessie een lichte variant van dit model toegepast.

In het gunningsmodel werden punten verstrekt aan opdrachtnemers die een aantal aangewezen sleutelprojecten in samenspraak met gemeenten en andere partijen verder zouden ontwikkelen. Zo gaat Hermes onder meer de knooppunten Nijmegen Goffert, Arnhem Buiten en Zevenaar Oost vervoerstechnisch versterken in afstemming met de ontwikkelende partijen. Een eerste stap in ‘value capturing’ is hiermee via de aanbesteding van de concessie gezet. De stadsregio verwacht hiermee op de langere termijn een betere koppeling tussen OV- en RO-ontwikkelingen in gang te zetten. De geesten worden nu rijp gemaakt. De ruimtelijke visie in de regio wordt nu mede gestuurd door de afstemming met mobiliteit. Dat is winst. Er zijn gezamenlijke OV/RO-notities gemaakt en er worden bestuurlijke overeenkomsten (BOV’s) gesloten tussen de stadsregio en de gemeenten (de stadsregio heeft een uitgebreid beleidsstuk geschreven over volledig uitgewerkte OV/RO-analyses per knooppunt). Ook dat is winst. Gemeenten denken daardoor bij hun ontwikkelingen al van te voren na over mobiliteit. Dat is nog meer winst. En aan de ov-zijde wordt de planvorming gebruikt als basis voor de ov-plannen. Ook worden toekomstige RO-ontwikkelingen  en RO-waarde, vertaald naar aantal reizigers) aan de voorkant ingebracht waardoor de concessiewaarde hoger wordt.   Visual: Idea Design Team

Vanzelfsprekend OV-netwerk uitbouwen op basis van een sterk merk (Breng)

De stadsregio is in het bezit van een sterk ov-merk, ‘Breng’, dat veel potentie heeft om nog verder te worden ontwikkeld. Daarom heeft de stadsregio in het bestek het gebruik en verdere uitbouw van dit merk verplicht voorgeschreven. Ook na afloop van de concessie blijft de stadsregio eigenaar van dit merk. De merkwaarden van Breng zijn vastgelegd. Door de inzet van een ov-merk heeft de vervoerder een instrument in handen om een betere en meer persoonlijke relatie met de reiziger aan te gaan. De doelstelling is dat dit leidt tot meer tevreden reizigers en daarmee meer gebruik van het ov. Het merk wordt verder uitgewerkt in productformules die duidelijk zichtbaar en hiërarchisch opgebouwd zijn. Dit verhoogt ook de logica van het net en het inzicht van de reiziger daarin. In het bestek zijn de contouren van de productformules aangegeven. Deze worden niet alleen ingevuld middels de vervoermiddelen, maar ook aan de walzijde: ‘Breng naar de Wal’. Dit is een uitwerking van de productformules in de walinfrastructuur zoals bushaltes. Een belangrijk onderdeel van het bestek was de vraag aan de opdrachtnemer om een visie, strategie en praktisch implementatieplan te ontwikkelen om samen met de wegbeheerders de komende tien jaar de formules uit te werken.

Structurering en versterking van het netwerk (Stadsregiorail, HOV)

De stadsregio investeert als vervoersautoriteit in infrastructuur, zowel op HOV-busassen als in het railsysteem (Stadsregiorail). Door de investeringen in het railsysteem worden zowel de vervoerder die opdrachtnemer is van de stadsregio, alsmede Nederlandse Spoorwegen voor wat betreft de Stadsregiorail-verbindingen die onder het hoofdrailnet vallen, in staat gesteld om een zo goed mogelijk railaanbod te ontwikkelen. Het betreft bijvoorbeeld nieuwe stations en keersporen om frequentieverhoging mogelijk te maken. De vervoerder is gevraagd om voor de komende tien jaar een frequentieverhoging op Arnhem – Doetinchem als optie aan te bieden, en deze optie is te allen tijde door de stadsregio te verzilveren. Door deze uitvraag aan de voorkant te doen, zijn onverwachte kostenstijgingen op een later moment vermeden. Er is een samenwerkingsplan uitgevraagd waarin de opdrachtnemer aan moet geven hoe hij samenwerkt met andere vervoerders. Er is een verplichte samenwerkingsstructuur opgegeven waarin de samenwerkende overheden met de samenwerkende vervoerders overleggen over de kwaliteit van de dienstverlening. Voor wat betreft HOV, het hoogwaardige openbaar vervoernetwerk, heeft de stadsregio een pakket aan vervoersassen uitgevraagd die in de loop van de komende 10 jaar moeten worden ontwikkeld. Niet alleen het aanbod in het eerste jaar, maar ook de uitwerking van de visie gedurende de rest van de looptijd is onderdeel gemaakt van het gunningsmodel. De stadsregio zorgt hierbij als wegbeheerder in samenwerking met andere wegbeheerders als gemeenten voor investeringen in infrastructuur. Door de hogere reizigersopbrengst op deze dikke assen wordt de vervoerder in staat gesteld de geëiste hogere kwaliteit te leveren.

Trein integreren in de concessie (multimodaliteit)

Door het opnemen van spoortrajecten in de concessie van de stadsregio kan de vervoerder een beter en integraal vervoersysteem exploiteren. Het spoortraject Arnhem – Doetinchem maakt deel uit van de concessie C2013. Op dit traject rijden niet alleen treinen in opdracht van de stadsregio, maar ook van de provincie Gelderland. En daarnaast op een klein deel van het traject nog treinen van NS en goederentreinen. Een zeer druk bereden stuk spoor. Dit stelt hoge eisen aan de exploitatie en aan het materieel. Aangezien het bouwen van treinen een langdurig proces is, heeft de stadsregio de treinen al tijdens de aanbestedingsprocedure besteld. Na gunning is het contract overgenomen door de vervoerder. De vervoerder moet gedurende de gehele concessie met deze treinen rijden. Na afloop van de concessie worden de treinen overgedragen naar de lessor (de lease-onderneming die de treinen financiert), die van de stadsregio de zekerheid heeft gekregen dat de treinen zullen worden ingezet door de nieuwe lessee (de vervoerder die de nieuwe concessie wint).

Maatschappelijk verantwoord ondernemen (groen en sociaal)

Sociale veiligheid en veiligheid van het personeel van de opdrachtnemer zijn voor de opdrachtgever van groot belang. Uit overleg met vakbonden en personeelsvertegenwoordiging bleek dat een heel belangrijke driver (prestatie-indicator) het aantal fte was dat daadwerkelijk in toezicht, controle en servicefuncties buiten op straat aan het werk is. De stadsregio heeft daarop het aantal fte dat wordt ingezet ten behoeve van service en veiligheid onderdeel gemaakt van het bestek. Daarnaast is geëist dat de verkeersleiding en klantenservice lokaal wordt gevestigd. De vervoerders werd gevraagd om in een participatieplan aan te geven hoe zij zich nestelen in de samenleving. Ten aanzien van het vergroenen heeft de stadsregio een uitgebreid traject doorlopen dat al ver vóór de aanbesteding is begonnen. Door middel van een marktconsultatie en door ‘round tables’ is met vervoerders en consortia uit de hele keten (van financier tot vervoerder tot bussenbouwer tot techniekontwikkelaar) onderzocht hoe de stadsregio het beste haar concessie kon inrichten om te vergroenen. Meerdere transitiepaden zijn daartoe onderzocht. Door middel van een speciaal business model zijn meerdere technieken (diesel, aardgas, groen gas, waterstof, hybride) met elkaar vergeleken op de ‘total cost of ownership’, dus zowel investering als exploitatie.

Ook een MKBA-analyse is gemaakt om de schaduwkosten en –opbrengsten vast te stellen (Op basis van research en input uit literatuur zijn resultaten verwerkt in de termsheets: ‘waterstof’ en ‘groen gas’). Indicatief voor de uitgebreide modellering door de Stadsregio, is bijvoorbeeld dat de cijfers uit de rapportage van Significant in de termsheet waterstof ook zijn meegenomen in de kostenmodellering. Hoewel deze virtuele euro’s in een ander mandje vallen, zijn zij wel zinvol om bij een (politiek) maatschappelijke afweging te betrekken. Hierna heeft de stadsregio onderzocht of er ontwikkelpaden als opties konden worden uitgevraagd. Nadat deze resultaten uitgebreid op bestuurlijk en ambtelijk niveau zijn besproken, bleek dat een totale vergroening van de concessie mogelijk was binnen de budgettaire bandbreedte van de opdrachtgever. Daarop is besloten om de vergroeningsoptie groen gas mogelijk te maken binnen het basispakket door hoge functionele eisen te stellen aan emissiereductie. Met name de intensieve interactie tussen opdrachtgever en consortia van mogelijke opdrachtnemers heeft voor alle partijen inzicht opgeleverd in een effectieve formulering van zowel de uitvraag als de invulling daarvan.

Stadsregio, gemeenten en vervoerder ontwikkelen samen (samenwerking)

De stadsregio is verlengd lokaal bestuur. De concessie wordt daarmee gegund door 20 samenwerkende gemeenten. Vanzelfsprekend is de rol van de gemeenten hierbij groot. Gemeenten zijn intensief betrokken geweest bij het opstellen van de concessievoorwaarden. Samen met de gemeenten is ook het basisaanbod geformuleerd dat in ieder geval door de opdrachtnemer gerealiseerd moet worden. Samen met de gemeenten is ook gekeken naar welke additionele vragen er zijn, vragen die zo valide zijn dat ze uitgevraagd moeten worden, maar die niet van een dusdanige orde zijn dat deze in het basisaanbod van de 20 gemeenten moet komen. Hiervoor is een optiepakket uitgevraagd. Het gunningsmodel is zo vormgegeven dat de vervoerder gestimuleerd wordt om opties op te nemen in het basispakket (zonder bijkomende kosten). Als dat niet het geval is, dan moet de optie verplicht met een prijs worden aangeboden. Er zijn gestanddoeningstermijnen in het bestek opgenomen. Gedurende deze periode kunnen gemeenten en stadsregio met elkaar overleggen en beslissen over een eventuele afname van de opties. Ook gedurende de looptijd van de concessie wordt er intensief samengewerkt. In de concessie zijn niet alleen concrete projecten, maar ook visies en ambities uitgevraagd die in de looptijd van 10 jaar moeten worden uitgevoerd. Deze ontwikkeling van het netwerk vindt gezamenlijk plaats tussen de partijen (waaronder in ieder geval de stadsregio, gemeenten en de vervoerder), waarbij ijkpunten en samenwerkingsstructuren zijn vastgelegd in het bestek.

En het resultaat is…

De aanbesteding en alle voorbereidende activiteiten hebben geleid tot mooie biedingen. Er is in dit proces veel gevraagd van de vervoerders. Dat is een bewuste keuze geweest. De stadsregio wil in zee gaan met een vervoerder die de lakmoesproef doorstaat, die in staat is om het gevraagde van de stadsregio op de juiste wijze te interpreteren en er concreet invulling aan weet te geven. Er moesten diverse hordes worden genomen, zowel door de stadsregio zelf als door geïnteresseerde vervoerders. De winnende vervoerder Hermes heeft een bod neergelegd waarmee de stadsregio er vertrouwen in heeft dat de ambities en de doelstellingen waargemaakt kunnen worden de komende jaren. Met de aanbesteding is een belangrijke eerste stap gezet. De volgende stappen komen de komende jaren. Want met het verlenen van een concessie na aanbesteding alleen ben je er nog niet. De concessie gaat pas echt als instrument werken als het concessiemanagement van beide zijden, opdrachtgever en opdrachtnemer, professioneel wordt ingevuld. Want echt goed openbaar vervoer ontwikkel je samen, met de concessieafspraken als stevig fundament.

Over de auteurs:

Erik van der Staak is zelfstandig adviseur en interimmanager. Hij was de aanbestedingsmanager bij de Stadsregio Arnhem Nijmegen voor het project C2013.

Wilko Mol  is directeur van adviesbureau inno-V. Hij was de lead advisor van de Stadsregio Arnhem Nijmegen bij de aanbesteding van de concessie C2013.

 
Auteur: Margriet Verhoog