Ons (vaar)wegennet staat op een kruispunt

Ee

Een samenvatting van dit artikel van Jannes Willems is verschenen in Verkeerskunde 4/2016

De Nederlandse traditionele transportnetwerken - vaarwegen, spoorwegen, snelwegen - zijn grotendeels aangelegd in de 19e en 20e eeuw. Veel onderdelen in deze netwerken zijn verouderd en moeten de komende decennia vervangen worden. Waar voorgaand beleid met name gericht is op uitbreiding en het aanleggen van nieuwe infrastructuur, lijkt er een nieuwe fase te zijn aangebroken waarin er ook beleid moet worden ontwikkeld voor verouderde infrastructuur.

Het betekent dat zulke netwerken, die we zo vanzelfsprekend zijn gaan vinden, nadrukkelijker onze aandacht vragen. Dit artikel duidt de nieuwe fase van vervanging door te kijken naar hoe infrastructuurnetwerken zich over de tijd ontwikkelen. We doen dit aan de hand van een analyse van het Nederlandse nationale vaarwegennetwerk, een van de oudste infrastructuursystemen. Het artikel werpt de vraag op: voldoet bestaand infrastructuurbeleid nog, gegeven de nieuwe uitdaging die de vervangingsopgave is?

Transportnetwerken als sociaal-technisch systemen
De ontwikkeling van transportnetwerken kunnen we beter begrijpen door netwerken te zien als sociaal-technische systemen. Dit betekent dat we niet alleen kijken naar de fysieke infrastructuur, zoals bruggen en sluizen, maar ook naar sociale en institutionele elementen. Welke waarden worden toegekend aan transportnetwerken, en welke actoren zijn verantwoordelijk voor deze netwerken?

De interactie tussen de fysieke en sociale elementen maakt dat een netwerk co-evolueert. Nieuwe maatschappelijke waarden, zoals een groter omgevingsbewustzijn, zien we bijvoorbeeld vertaald worden in de infrastructuur om ons heen (denk aan geluidswallen). Tegelijkertijd is de aanwezige infrastructuur ook sturend in ons handelen; eenmaal gebouwd blijft het minimaal decennia (zo niet eeuwen) liggen. Zo reageren de sociale en technische kant constant op elkaar en ontwikkelt een systeem zich verder.

Hoewel elk netwerk haar eigen interacties en dynamiek heeft, volgen netwerken opvallend vaak hetzelfde patroon over tijd. Dit patroon beslaat vier opeenvolgende fases.

Stichtingsfase
Ten eerste is er een ‘stichtingsfase’ waarin het netwerk opgericht wordt. Technologische innovaties vormen hiervoor vaak een trigger, maar ook institutionele innovaties zijn noodzakelijk om nieuwe technologieën te accommoderen. In deze fase ontstaan op lokaal niveau kleinschalige netwerken.

Periode van expansie
De tweede fase is een periode van expansie. De eerste verbindingen zijn succesvol en worden opgeschaald naar een nationaal niveau. Het netwerk wordt genormaliseerd en gestandaardiseerd, zodat een netwerk ‘uitgerold’ kan worden. Het netwerk groeit zeer snel dankzij schaalvoordelen; als eenmaal enkele grote corridors gerealiseerd zijn kost het relatief minder moeite om nieuwe plaatsen met deze corridors te verbinden.

Periode van volwassenheid
Na verloop van tijd vlakt deze groei af en treedt de derde fase aan: een periode van volwassenheid. Er is de afgelopen periode grootschalig geïnvesteerd in het netwerk wat de belangen groot maakt om bestaande netwerken te continueren. In deze periode worden lokale knelpunten aangepakt, en wordt het netwerk meer verbonden (of: geïntegreerd) met het omliggende gebied.

Fase van herbezinning en herontwikkeling
De vierde en laatste fase is een fase van herbezinning en herontwikkeling. Men staat voor de keuze om het netwerk uit te faseren, te continueren of een systeemsprong te maken, bijvoorbeeld door het toevoegen van nieuwe functionaliteiten.

Voorbeeld: de ontwikkeling van het Nederlandse vaarwegennet
De vier fases zien we ook als we kijken naar het Nederlandse nationale vaarwegenstelsel. Wij beginnen onze verkenning vanaf de Kanalenwet uit 1890. Dit document kan gezien worden als de eerste systematische poging om tot één nationaal netwerk te komen.

Onze analyse bestaat uit de beleidsnota’s in de periode 1890-heden betreffende het nationale vaarwegenstelsel (o.a. Kanalenwet (1890), Structuurschema Vaarwegen (1977) en de huidige Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte (2012)) en secundaire literatuur (m.n. het overzicht van Filarski (2014)). Ook hebben we een overzicht gemaakt van wanneer de infrastructuur gebouwd is op basis van het Data Informatie Systeem Kunstwerken (DISK) van Rijkswaterstaat.

De Kanalenwet eind 19e eeuw komt maar mondjesmaat van de grond door regionale versnippering. Er bestaan enkele regionale circuits van vaarwegen, grotendeels beheerd door machtige regionale overheden (provincies, waterschappen) zonder overkoepelende autoriteit. Het vaarwegenbeleid is overeenkomstig regionaal-georiënteerd en ad hoc. Wel komen er begin 20e eeuw steeds meer stemmen op om de vaarwegen te standaardiseren, met name ten gunste van de schippers.

Het vaarwegennet zoals we het nu kennen komt pas echt van de grond in de jaren ’20 en ’30. In plaats van een regionale focus, wordt de blik verlegd naar het realiseren van een nationaal netwerk. Een cocktail van technologische innovaties (zoals beton en betere schaalmodellen) en institutionele innovaties (Rijkswaterstaat met haar technische divisies als de drijvende kracht) zorgt voor een flinke schaalsprong.

De vaarwegen werden voorheen gedomineerd door natuurlijke omstandigheden; door nieuwe technieken kunnen onder andere de sterk fluctuerende rivierstanden beter gecontroleerd worden. De normalisatie van de Maas door middel van een aantal stuwen en sluizen is hier het bekendste voorbeeld van. Rijkswaterstaat krijgt hierin een centrale rol, en reorganiseert haar regionale divisies tot landelijke technische afdelingen die nieuwe infrastructuur ontwikkelen. De groei aan infrastructuurobjecten werd na de Tweede Wereldoorlog doorgezet en leidt tot een nationaal vaarwegenstelsel.

Vanaf de jaren 70 zwakt het aantal nieuw gebouwde kunstwerken af. De nadruk komt meer te liggen op verkeersmanagement om het bestaande netwerk beter te benutten. Ook wordt het netwerk gestroomlijnd met Europese netwerken. Maatschappelijke ontwikkelingen maken dat de weinige kunstwerken die nog gebouwd worden, integraal gerealiseerd worden, waarbij vooral meer oog is voor ecologie en recreatie in plaats van slechts het transportdoel. Deze volwassenheidsfase kijkt integraal naar lokale objecten op de korte termijn, om het netwerk draaiende te houden met zo min mogelijk publieke middelen.

Nieuwe fase
De laatste paar jaar is er steeds meer aandacht gekomen voor het vervangen van infrastructuur. Verkennende studies van het Ministerie van Infrastructuur & Milieu en Rijkswaterstaat hinten op een nieuwe fase, die een nieuwe manier van werken vereist. Uit deze studies destilleren we drie beleidsrichtingen.

• Lange termijn
  Ten eerste gaat er meer aandacht uit naar de lange termijn, in plaats van de korte termijn. Onzekerheden als klimaatverandering en economische groei maken het plannen voor langdurige infrastructuur lastig.

• Complete netwerk
  Ten tweede komt daardoor ook het complete netwerk in beeld, in plaats van lokale kunstwerken: aan welke functionaliteiten moet het netwerk voldoen in de toekomst? Studies als de Vervangingsopgave Natte Kunstwerken (VONK), gelieerd aan het Deltaprogramma, pleiten bijvoorbeeld voor een systematische benadering van het vaarwegennet.

• Integrale lijn
  De derde en laatste ontwikkeling is de integrale lijn die verder wordt doorgetrokken. Naast ecologie en recreatie wordt er bijvoorbeeld gekeken naar nieuwe functies als duurzame energieopwekking.

Afstemming fysieke staat en beleid
Een centrale aanname in het sociaal-technische systeemperspectief is dat afstemming nodig is tussen de fysieke infrastructuur en het sociale systeem: beleid moet dus goed inspelen op de staat van de infrastructuur.

Tijd, ruimte en functie
Het achterliggende idee is dat hoe beter beleid is afgestemd, hoe beter het systeem functioneert. Deze afstemming kan onderzocht worden door naar drie schalen te kijken: tijdshorizon, ruimte en functie. De tijdshorizon splitsen we in de korte, middellange of lange termijn. Ruimte operationaliseren we door onderscheid te maken tussen het lokale niveau van afzonderlijke infrastructuurcomponenten en het nationale systeemniveau.

De functionele schaal maakt onderscheid tussen een sectorale aanpak (één doel) en een integrale aanpak (meerdere doelen gecombineerd). Ter illustratie: een sterk geïntegreerd netwerk (fysiek) vraagt om goede samenwerking tussen overheden (sociaal), terwijl standaardisatie van het netwerk (fysiek) juist een daadkrachtige, coördinerende actor vraagt (sociaal).

Elke fase eigen afstemming
De verschillen tussen de ontwikkelingsfasen laten zien dat elke fase komt met een eigen afstemming. Dit betekent dat in elke fase een andere congruentie te verwachten valt, met een steeds wisselende geografische schaal, tijdshorizon en functionaliteit. Nu we een fase van herontwikkeling in lijken te zijn gegaan, kan daarom de vraag gesteld worden of de drie schalen congruent meebewegen, en daarmee een goed functionerend transportnetwerk garanderen.

Recente beleidsstudies stellen dat het fysieke systeem veroudert en een nieuwe aanpak noodzakelijk is, gericht op een systematische, integrale benadering van het complete netwerk voor de lange termijn. Het huidige beleid, ontstaan in de volwassenheidsfase, richt zich echter op lokale componenten om te garanderen dat het netwerk draaiende wordt gehouden.

Een van de nationale belangen geformuleerd in de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte (2012, blz.100) is bijvoorbeeld ‘het instandhouden van het hoofdnet van (…) vaarwegen om het functioneren van het mobiliteitssysteem te waarborgen’. De grote beleidsnota’s houden daarmee vast aan beleid uit een vorige fase, terwijl de vervangingsopgave om fundamentelere keuzes lijkt te vragen. Het gevaar bestaat dat op deze manier een incongruent systeem ontstaat; een infrastructuursysteem dat suboptimaal presteert omdat het beleid niet voldoende is toegesneden op de staat van de infrastructuur.

Concluderend staat het Nederlandse vaarwegennet daarom op een kruispunt. Ofwel het huidige beleid, ontwikkeld in de volwassenheidsfase, wordt verder geoptimaliseerd, of er wordt nieuw beleid ontwikkeld waarmee nadrukkelijk een nieuw pad wordt ingeslagen.

Het vervangen van infrastructuur vraagt daarom niet slechts om het realiseren van nieuwe werken. Het vereist ook een nieuwe manier van werken. Deze nieuwe manier van werken heeft meer aandacht voor lange-termijnontwikkelingen, het complete netwerk, en is nog sterker integraal-georiënteerd. Opvolgers van de Structuurvisie Infrastructuur & Ruimte kunnen deze trends nadrukkelijker meenemen.

Referenties

•        Filarski, R. (2014) Tegen de stroom in. Binnenvaart en vaarwegen vanaf 1800. Utrecht: Uitgeverij Matrijs.

Over de auteur
Jannes J. Willems is infrastructuurplanologie-promovendus bij de Basiseenheid Planologie, Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Zijn onderzoek richt zich op hoe Rijkswaterstaat de vervangingsopgave aanpakt in het nationale vaarwegennetwerk. Dit onderzoek, gefinancierd door Rijkswaterstaat, wordt gezamenlijk uitgevoerd met dr. Tim Busscher en prof. dr. Jos Arts (beiden ook verbonden aan de RUG). De vervangingsopgave lijkt om institutionele veranderingen te vragen; bovenstaand artikel schetst deze context. Deze analyse wordt uitgebreider behandeld in een (Engelstalig) artikel voor het CVS Congres van afgelopen jaar, hier terug te lezen. De volgende fases van het onderzoeksproject zullen de institutionele verandering binnen Rijkswaterstaat verder beschouwen.
Opmerkingen en suggesties? Mail naar j.j.willems@rug.nl

 

 

 
Auteur: Jannes Willems