Meer data, minder schade

Van brandstof tot grondtransport en van pakketdistributie tot bouwmaterialen: jaarlijks wordt 82 procent van het binnenlands transport (in tonnen) vervoerd over de weg. Grensoverschrijdend transport meegerekend, wordt er jaarlijks maar liefst 728 miljoen ton aan goederen vervoerd over de weg [3]. De resulterende fysieke belasting door deze vracht van zowel het hoofd-, regionaal als lokaal wegennet is aanzienlijk. Uit metingen op het hoofdwegennet blijkt bovendien dat maar liefst 15 procent van de passerende vrachtvoertuigen overbeladen is; een percentage dat al jaren ongewijzigd hoog is [10.11.13].

Deze hardnekkige groep overtreders is verantwoordelijk voor een onevenredig groot deel van de schade aan de weg. In verschillende onderzoeken wordt de jaarlijkse schade – als gevolg hiervan - aan extra onderhoud en files voor alleen al het hoofdwegennet geraamd op 34 tot 100 miljoen euro [1]. Het zijn echter niet alleen ‘gedupeerde’ wegbeheerders, maar ook bonafide vervoerders die te kampen hebben met de gevolgen van overbelading, zo benadrukt brancheorganisatie TLN. Zij zien opdrachten weggekaapt worden door malafide concurrenten, die als gevolg van het economisch voordeel van overbeladen goedkoper kunnen opereren.  

Handhaving

De handhaving op overbelading is wettelijk neergelegd bij twee partijen: de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de Nationale Politie. Op het hoofdwegennet werd tot 2015 gebruik gemaakt van zogenoemde Weigh-in-Motion (WiM) technologie als handhavingsinstrument. Op basis van real-time meetgegevens uit weegsensoren in de toplaag van het wegdek werden mogelijk overbeladen vrachtwagens naar speciaal ingerichte meetlocaties geleid. Hier werd handmatig een tweede meting verricht en indien nodig bekeurd. Op basis van de initiële WiM-weging werden ook de 100 bedrijven die verantwoordelijk bleken voor de grootste maatschappelijke schade, aangeschreven en onder verzwaard toezicht geplaatst in de zogeheten ‘Top 100’ aanpak [9]. Tegelijkertijd proberen ook regionale en lokale wegbeheerders overbelading te adresseren. Zo werkt waterschap Rivierenland op incidentele basis samen met de lokale politie en binnen de provincie Zuid-Holland worden de mogelijkheden om overbelading te adresseren verkend. Beide hebben echter nog niet geleid tot het gewenste langdurige effect. 

Digitale handhaving

De digitale handhaving met behulp van de WiM-systemen is sinds drie jaar stopgezet. Op dit moment wordt nog slechts incidenteel gehandhaafd. Uit gegevens van het Centraal Justitieel Incassobureau blijkt dat in 2017 slechts 238 bekeuringen werden uitgedeeld voor overbelading in het goederenvervoer, op naar schatting 1 miljoen overbeladen ritten [4]. Voor overtreders vormt deze beperkte mate van handhaving geen stimulans om de regelgeving rondom maximumgewichten na te leven, waarmee de maatschappelijke schade als gevolg van overbelading verder zal oplopen. Dit artikel brengt de mechanismes in kaart die invloed hebben op de nalevingskans en beargumenteert dat de complexiteit van ‘het probleem overbelading’ vraagt om meer inzicht in individuele gedragingen en een data-gedreven aanpak. Geredeneerd vanuit nieuwe Europese wetgeving worden hiertoe vier handhavingsstrategieën ontworpen en getoetst.  

De nalevingskans van een transporteur is afhankelijk drie mechanismes  
Het nalevingsniveau van regelgeving rond maximum voertuiggewichten is gemiddeld 85 procent, maar verschilt per sector. Tegelijkertijd laten de aard en vorm van een deel van de transporten overbelading niet toe. Dat kan gaan om de vorm (bijvoorbeeld beperkte tankinhoud) of om de inhoud (veel producten hebben een laag soortelijk gewicht). In de wetenschap dat voor een deel van de transporten de aard en vorm van het transport overbelading niet toelaten, is het percentage overtreders in sectoren waar overbelading wel voor kan komen dus nog een stuk hoger dan de eerder genoemde 15 procent. Uit metingen komen de grond-, weg- en waterbouwsector, containertransportsector en landbouwsector naar voren als sectoren waarin overbelading het vaakst voor komt [10].

Factoren en mechanismes

Uit onderzoek met behulp van de Tafel van Elf, op basis van literatuuronderzoek en gesprekken met betrokken stakeholders komt een aantal factoren en mechanismes naar voren die de nalevingskans sterker beïnvloeden: 

• Economisch tij en mate van concurrentie in de sector:  
  Het economisch gewin van overbelading is gemiddeld 5,98 tot 6,29 euro per ton per rit, onder andere afhankelijk van: de wijze van overbelading (op aslast, totaalgewicht > 50 ton of totaalgewicht > kentekengewicht), exacte voertuigconfiguratie, vervoerde materie en lengte van de rit [14]. Het totale economisch gewin voor malafide transporteurs bedraagt naar schatting maar liefst 613 miljoen euro per jaar [12]. In een interview in het kader van dit onderzoek gaf de ILT aan dat overbelading vaker voorkomt in economisch zware tijden, waarin de concurrentie heftiger is, en minder vaak voorkomt in tijden waarin opdrachten voor het oprapen liggen.   
   

• Sectorspecifieke invloeden:  
  Specifieke constructies kunnen ook invloed hebben op de nalevingskans. Als voorbeeld wordt door de ILT genoemd dat verse asfalttransporten vrijwel nooit overbeladen zijn, terwijl weggefreesd ‘oud’ asfalttransporten dit regelmatig wel zijn. Waar vers asfalt namelijk per ton wordt ingekocht, geladen en gewogen, wordt op de bouwplaats slechts op het blote oog gekeken hoe vol een vrachtwagen al zit. Zonder controle zit een extra ton hier in een klein hoekje. Zo zijn voor elke sector specifieke invloeden te onderscheiden met betrekking tot: individuele transportactiviteiten, de gehele transportketen en betalingen, die de nalevingskans voor individuele transporten beïnvloeden. Tevens maken deze het voor de inspecteur lastig generieke handhavingsmaatregelen te nemen die op elke sector hetzelfde gewenste effect in daling van het aantal overtredingen hebben. 
   

• Gepercipieerde controlekans en gepercipieerde sanctiekans:  
  De kans om te worden gecontroleerd, gedetecteerd en gesanctioneerd, zoals geïnterpreteerd door de individuele transporteur, is in het algemeen van grote invloed op de overweging om al dan niet over te beladen [5]. De gepercipieerde controlekans wordt bepaald door de objectieve controlekans, de mate van ruchtbaarheid die wordt gegeven aan controles en de mate van onvoorspelbaarheid en onontkoombaarheid van controles [15]. Voor random handmatige controles geldt dus dat de gepercipieerde controlekans sterker wordt vergroot dan voor geografisch vastliggende controles, zoals flitspalen of WiM-systemen.  
  
  

• Kennis en uitwisseling over het gedrag van de inspectie is noodzakelijk 
  Toekomstige handhaving dient zowel te bestaan uit maatregelen met een nalevings-bevorderend effect en maatregelen met afschrikkende werking. Alleen zo kan de inspecteur variëren in handhavingsstijl en omgaan met verschillende gedragingen van bewuste en onbewuste nalevers en overtreders [7]. Op dit moment ontbreekt het de handhavingsinstanties aan voldoende kennis over het gedrag van inspectees om gericht te kunnen handhaven op basis van vertoond gedrag. Met incidentele controles worden wel boetes uitgedeeld, maar deze speldenprikjes leiden niet tot de gewenste daling in het aantal overtredingen. Bovendien maken lokale politieafdelingen die handhaven op overbelading weinig tot geen gebruik van de waardevolle data verkregen met de WiM-systemen. 

Responsive handhaving

Omdat de inspecteur nooit volledig inzicht zal hebben in de vraag of een transporteur opzettelijk of uit onwetendheid een regel overtreedt, ligt het voor de hand responsieve handhaving toe te passen. Dit stelt de inspecteur in staat de druk op vervoerders te vergroten door handhavingsactiviteiten op te schalen in de richting van meer op sancties gebaseerde handhaving, wanneer nalevingsbevorderende activiteiten niet het gewenste resultaat hebben. Zowel de toepassing van deze zogenoemde handhavingspiramide als het kader van De Bruijn en Ten Heuvelhof [7] vereisen kennis over het gedrag en motivaties van de inspectee.

Aan de hand van portfolio's, opgebouwd uit verkregen data met handhavingsactiviteiten, krijgt de inspecteur inzicht in het type inspectee (bewust niet-conform of niet op de hoogte van eigen gedrag) en de hoeveelheid maatschappelijke schade die de inspectee veroorzaakt. Toepassing van een verkeerde handhavingsstijl kan resulteren in ongewenste effecten. Zo leidt de toepassing van overtredings-afschrikkende handhavingsmaatregelen op onbewuste overtreders tot over-regulatie en onbegrip bij de sector. Anderzijds zullen bewuste overtreders zich weinig aantrekken van nalevingsbevorderende handhaving, onder-regulatie genoemd [7]. 

Toekomstige instrumenten 
Toekomstige handhavingsinstrumenten kunnen zowel bureaucratisch-gestandaardiseerd als strategisch worden ingezet. Bureaucratische handhavingsactiviteiten zijn over het algemeen minder duur, maar gemakkelijker op te anticiperen door de inspectee. In het algemeen kostbare, strategische handhavingsactiviteiten zijn nodig om specifieke subgroepen aan te pakken of om minder anticipeerbare handhavingsactiviteiten te kunnen inzetten.  

Bovenstaande redenering leidt tot de conclusie dat inzicht in het gedrag en motivatie van de transporteur in belangrijke mate bijdraagt aan effectievere handhaving. In de toekomst zou met bureaucratisch-gestandaardiseerde handhaving voldoende data op sector-, bedrijfs- en kentekenplaatniveau moeten worden ingewonnen om tot betrouwbare conclusies en voorspellingen te komen over het gedrag van groepen en individuele inspectees. Op basis hiervan kunnen kostbaardere strategische handhavingsactiviteiten effectiever worden ingezet. 

Nieuwe Europese wetgeving en andere uitgangspunten  
Een belangrijk uitgangspunt voor toekomstige handhaving kan worden gevonden in EU Directive 2015/719, waarin lidstaten worden verplicht controles uit te voeren op overbelading, gebruikmakend van Weigh-in-Motion (WiM) of On-Board Weighing (OBW) technologie. Bij laatstgenoemde wordt gebruik gemaakt van in het voertuig geïnstalleerde weegsensoren. Via Dedicated Short Range Communication (DSRC) ontvangstbakens worden de gegevens van de weegsensoren automatisch digitaal verkregen. Beide methoden kunnen zowel worden ingezet als selectiemiddel (COST323 nauwkeurigheidsklasse B) of als volledig geautomatiseerd systeem (COST323 nauwkeurigheidsklasse A) worden uitgevoerd [6]. Waar bij eerstgenoemde toepassing statische naweging nodig is als rechtsgeldig bewijs, valt bij volledige automatisering de boete na enkele dagen op de mat. Een overzicht van de maatregelen binnen de vier strategieën (WiM en OBW, indirect en automatisch) is weergegeven in een Tabel . [Klik hier voor de Tabel ] 

Voor WiM resulteert dit dus in twee toepassingen: de eerste is indirecte WiM, waarbij op basis van de WiM weging mogelijke overtreders worden geselecteerd om nagewogen (en beboet) te worden. De tweede is automatische WiM, waarbij automatisch op basis van de WiM weging wordt beboet. 

Voor OBW resulteert dit ook in twee toepassingen. De eerste is indirecte OBW, waarbij op basis van de aslastsensoren (data verkregen via DSRC-bakens aan portalen of in hand-helds) mogelijke overtreders worden geselecteerd om nagewogen (en beboet) te worden. De tweede is automatische OBW, waarbij automatisch op basis van de aslastsensoren wordt beboet (data verkregen via DSRC bakens in portalen of in hand-helds).

Waar de kosten bij WiM met name bestaan uit de investering in de meetpunten in de weg, kalibratie en onderhoud, komen de kosten bij OBW voornamelijk voort uit de installatie en kalibratie van aslastsensoren. De kosten voor een DSRC-ontvangstbaken aan de kant van de weg zijn namelijk vele malen lager dan die van een WiM-systeem. Een groot voordeel van de DSRC-technologie is de onvoorspelbaarheid waarmee deze kan worden ingezet. In tegenstelling tot WiM punten kunnen deze worden verplaatst en/of verdekt worden opgesteld, waarmee de gepercipieerde controlekans enorm wordt vergroot. 

Daarnaast kan OBW/DSRC op meer locaties worden ingezet, afhankelijk van de exacte technologie zelfs ongeacht de ondergrond of wegconfiguratie, waar voor WiM strikte eisen zijn vastgesteld. Indien voor een lagere nauwkeurigheidsklasse wordt gekozen, waarbij naweging nodig is, wordt de toepassingsruimte voor zowel WiM als OBW drastisch beperkt. Op het onderliggend wegennet ontbreekt het namelijk regelmatig aan geschikte locaties voor accurate statische (na)weging.   

Weigh-in-Motion versus On-Board Weighing in handhavingsstrategieën  
Doelmatige handhaving vereist de inzet van zowel nalevings-bevorderende als overtredings-afschrikkende strategieën, stellen de Bruijn and ten Heuvelhof [7].

Maar niet alleen de toepassing van ‘hun’ handhavingspiramide vereist de toepassing van meerdere maatregelen: Ook de gelaagdheid van het Nederlandse wegennet geeft aanleiding om meerdere maatregelen te integreren. Zo zijn bijvoorbeeld de inzet van WiM op een lokale landweg of inzet van handmatige controles op Rijkswegen beide niet wenselijk noch efficiënt. De vraag is echter hoe combinaties van maatregelen op verschillende schaalniveaus en gericht op verschillende groepen overtreders en nalevers op een zo efficiënt mogelijke wijze kunnen worden ingezet. Hierbij is de impact van de eerdergenoemde keuze tussen Weigh-in-Motion en On-Board-Weighing aanzienlijk.  

Data

Campagnes, communicatie van handhavingsinstrumenten, uitrol van convenanten en inzet van handmatige controleteams worden gebaseerd op de data verkregen met de WiM dan wel OBW-systemen. Gezien de onvoorspelbaarheid en gepercipieerde onontkoombaarheid van OBW-systemen, zal de data verkregen met OBW-systemen naar verwachting een betrouwbaardere input vormen voor secundaire handhavingsactiviteiten. Bovendien heeft een geautomatiseerd OBW-systeem hierbij als voordeel dat geen statische weging noodzakelijk is. Het systeem is flexibeler inzetbaar op alle schaalniveaus en kan naar aanleiding van analyses van eerdere OBW-metingen makkelijker worden gemodereerd. 

Maatschappelijke winst versus kosten van handhaving  
De complexe relatie tussen handhavingsactiviteiten en het aantal overtredingen maakt het moeilijk een kwantitatieve analyse uit te voeren van het te verwachte effect van handhavingsactiviteiten. Dit vanwege de aanwezigheid van een breed scala aan bewuste en onbewuste nalevende en overtredende inspectees in verschillende sectoren, waarvan voor elke individuele transporteur het effect van verschillende handhavingsinstrumenten op de nalevingskans verschillend is. Onder meer de sterk variërende baten van overtreden, aard van de transportactiviteit, geografische indeling van het wegennetwerk en de aanwezigheid van een aantal andere, meer externe factoren die de nalevingsniveaus beïnvloeden, maken het lastig een kwantitatieve effectschatting uit te voeren. 

In dit onderzoek is om deze reden gebruik gemaakt van de Tafel van Elf en interviews met betrokkenen om de effectiviteit van de strategieën kwalitatief te vergelijken. Hieruit komt naar voren dat volledig geautomatiseerde handhaving gebaseerd op OBW het grootste effect heeft op het nalevingsniveau. WiM met naweging is, van de vier onderzochte strategieën, het minst effectief. Wat de geautomatiseerde OBW zeer effectief maakt zijn met name de display van het voertuiggewicht aan de transporteur, de non-anticipeerbaarheid van de handhaving met DSRC-bakens en de hoge sanctiekans. 

De  handhavingskosten per sanctioneerbare controle geven een indicatie van de kosteneffectiviteit van de strategieën. Voor de geautomatiseerde toepassingen van WiM en OBW is de initiële meting al sanctioneerbaar, terwijl voor de indirecte varianten naweging nodig is om te kunnen bekeuren. De analyse laat zien dat de handhavingskosten per controle voor OBW bij een laag aantal controles nog erg hoog zijn, maar snel dalen naarmate het aantal uit te voeren controles groter is. Logischerwijs zijn de kosten per controle voor de varianten waarbij naweging nodig is een stuk hoger, vanwege de vereiste personele inzet. 

Automatische OBW is veelbelovend maar duur, niets doen geen optie  
De introductie van geautomatiseerde On-Board Weighing (OBW) zal naar verwachting leiden tot de scherpste daling in het aantal overbeladen vrachtvoertuigen. Met name de combinatie van DSRC-portalen op het hoofdwegennet, mobiele DSRC-bakens op het onderliggend wegennet en DSRC-handhelds draagt bij aan een hoge gepercipieerde controlekans. Laatstgenoemde twee zijn namelijk zeer flexibel inzetbaar en daardoor sterk overtredings-afschrikkend van aard. De data verkregen met de DSRC-metingen kan gebruikt worden om de DSRC-controles verder te optimaliseren en vormt ook de input voor meer nalevingsbevorderende maatregelen, zoals gerichte communicatie van regelgeving en handhavingsactiviteiten. Ook kan een DSRC-ontvangstbaken eenvoudig op bouwplaatsen worden ingezet ter controle van een verbod over overbelading in contracten waarbij een overheidsorganisatie als opdrachtgever optreedt. 

Aanbevelingen

Op basis van het uitgevoerde onderzoek wordt aanbevolen een op geautomatiseerde OBW gebaseerde handhavingsstrategie verder te ontwikkelen en op termijn in te zetten als primair handhavingsinstrument. Binnen deze strategie zou een wettelijke verplichting tot de inbouw van aslastsensoren in nieuw te bouwen vrachtvoertuigen voor de hand liggen.  Op korte termijn kunnen de oplopende maatschappelijke kosten als gevolg van de falende huidige handhavingssituatie al worden beperkt, door de WiM-punten op het hoofdwegennet te herstellen en het aantal strategische controles uit te breiden. Hiermee kan het momenteel (theoretisch) stijgende percentage overtreders worden gestabiliseerd en zal een nieuw handhavingsstrategie zich ook sneller uitbetalen.  

Het uitgevoerde onderzoek laat zien dat de jaarlijkse kosten van geautomatiseerde On-Board Weighing (OBW) zo’n 50 miljoen euro bedragen, voor 30 statische DSRC-portalen, 10 mobiele DSRC-bakens en 4 mobiele teams met handhelds. Uitgaande van een jaarlijkse kostenpost van minimaal 34 tot 100 miljoen euro voor het hoofdwegennet, 4 tot 10 miljoen euro voor het provinciaal wegennet, een onbekend bedrag voor het lokaal wegennet en een onbekend bedrag aan veiligheidsreductie, lijkt de kans dat de handhavingskosten opwegen tegen de baten (in termen van maatschappelijke schadereductie) zeker aanwezig [2]. Vanuit een normatief oogpunt kan men zelfs stellen dat het de verantwoordelijkheid van de overheid is om een gelijk speelveld in de transportsector te bevorderen. Vanuit dit perspectief bekeken zijn ook handhavingskosten gerechtvaardigd hoger dan slechts die voor de maatschappelijke schade aan wegen en veiligheidsreductie. 

Meer onderzoek is nodig om de optimale hoeveelheid en locaties van de DSRC-portalen, mobiele DSRC-bakens en DSRC-handhelds te bepalen. Hiervoor dient de relatie tussen handhavingsactiviteiten en nalevingsniveau voor zover mogelijk te worden gekwantificeerd. Model- of scenariostudies kunnen deze inzichten verschaffen. Ook de technische en bestuurlijke integratie van OBW in een breder Smart Mobility pakket, waarvan ook de in te voeren kilometerheffing voor vrachtvoertuigen deel uitmaakt, zou onderwerp kunnen zijn van nader onderzoek. De technische integratie van de wegkantsystemen voor OBW en kilometerheffing zou mogelijk een kostenbesparing kunnen opleveren. 

Literatuur 

1. Andersson Elffers Felix. (2012). Evaluatie Wet Wegvervoer Goederen. Utrecht: Andersson Elffers Felix 

1. Beleidsregel last onder dwangsom Wet wegvervoer goederen overbelading. (2011). Retrieved from https://wetten.overheid.nl/BWBR0030878/2011-12-22 

1. Centraal Bureau voor de Statistiek. (2018). Jaarmonitor Goederenvervoer. Centraal Bureau voor de Statistiek,. 

1. Centraal Justitieel Incassobureau. (2018). Feiten & cijfers 2017. Retrieved from https://www.cjib.nl/feiten-cijfers-2017 

1. Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid. (2010). De tafel van Elf - Een veelzijdig instrument. Utrecht: Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid 

1. COST. (2002). COST 323 - Weigh-in-Motion of Road Vehicles. Final report. Paris, France: Laboratoire Central des Ponts et Chaussées 

1. de Bruijn, H., & ten Heuvelhof, E. (2005). Handhaving, het spel tussen inspecteur en inspectee. Utrecht: Lemma. 

1. Hersbach, K., Rutten, E., Rus, D., & Hordijk, T. J. (2011). Overbeladingsschade op provinciale weg. Vakblad Verkeerskunde. 

1. Inspectie Leefomgeving en Transport. Aanpak Overbelading. Retrieved from https://www.ilent.nl/onderwerpen/overbelading/aanpak-overbelading 

1. Inspectie Leefomgeving en Transport. (2013). Jaarverslag 2012. Den Haag: Inspectie Leefomgeving en Transport. 

1. Inspectie Leefomgeving en Transport. (2016). Jaarverslag 2015. Den Haag: Inspectie Leefomgeving en Transport. 

1. Inspectie Leefomgeving en Transport. (2017). ILT-brede reisrisocoanalyse (IBRA). Den Haag: Inspectie Leefomgeving en Transport,. 

1. Inspectie Leefomgeving en Transport. (2018). ILT-brede reisrisicoanalyse (IBRA). Den Haag: Inspectie Leefomgeving en Transport,. 

1. NEA. (2011). Overbelading in het goederenvervoer over de weg, Bepaling van het economisch gewin van individuele transportbedrijven door overbelading van het vrachtvoertuig. Zoetermeer:  

1. Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid. (2016). Politietoezicht in het verkeer. SWOV-factsheet. Den Haag: Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid 

Het volledige afstudeeronderzoek is publiek toegankelijk in de Repository van de TU Delft via deze link: https://repository.tudelft.nl/islandora/object/uuid%3Ac7486db4-99fc-4b88-ab61-71571c690fbf?collection=education 

 
Auteur: Martijn van Velzen, Bert van Wee, TU Delft