Longread: Controversieel transportbeleid: meer draagvlak na implementatie

Wat gebeurt er met draagvlak van controversiële maatrelen na invoering?

Sommige maatregelen op het gebied van verkeer- en vervoer roepen tot de dag van vandaag veel discussie en weerstand op; ze zijn nogal controversieel. Denk bijvoorbeeld aan de kilometerheffing, het invoeren van betaald parkeren, het autoluw of -vrijmaken van binnensteden, of het verlagen van maximumsnelheden. Tegelijkertijd zijn er voorbeelden van controversiële verkeer- en vervoermaatregelen  die, ondanks de nodige discussie en weerstand, uiteindelijk toch zijn ingevoerd. Denk aan het verplicht dragen van autogordels, een helmplicht op bromfietsen, of het autovrij maken van historische pleinen, zoals de Neude in Utrecht. Nadat zo’n controversiële maatregel is ingevoerd neemt de discussie af en het draagvlak voor de maatregel toe. Hoe komt dat?

Deze vraag is relevant, omdat bestuurders vaak bij het nemen van besluiten niet alleen kijken naar de verwachte positieve en negatieve effecten, maar ook in hun overwegingen meenemen of mensen en belangengroepen een beoogde maatregel steunen. Dit komt doordat bestuurders bijvoorbeeld herkozen willen worden (zie: Feitelson and Salomon, 2004 en Public Choice Theory (Buchanan, 1986). De vraag is wel: welk draagvlak is belangrijk? Enkel het draagvlak voorafgaand aan invoering van een maatregel of ook daarna? Naar onze mening is draagvlak achteraf ook relevant, zowel voor de maatschappij, als voor politici. Toch wordt naar dit onderwerp weinig onderzoek uitgevoerd.[1]

Controverse en draagvlak: een overzicht

De schaarse wetenschappelijke literatuur die we aantroffen naar draagvlak voorafgaand en na invoering van controversieel verkeer- en vervoermaatregelen richt zich grotendeels op een vorm van betalen naar gebruik. De reden hiervoor is (waarschijnlijk) omdat ‘betalen naar gebruik’ al jaar en dag een controversieel onderwerp is. Zo hebben economen hebben zo’n 100 jaar geleden al aangegeven dat als er meer vraag naar infrastructuur is dan aanbod, beprijzen leidt tot welvaartswinst (Pigou, 1920). Dat komt omdat het uitbreiden van infrastructuur aan de aanbodzijde een maatschappelijk kostbare, tijdrovende en energievolle onderneming is. Het beperken van de vraagzijde, het gebruik, via beprijzen leidt juist tot welvaartswinst. Dat komt door het beprijzen van het gebruik van infrastructuur resulteert in een efficiëntere allocatie (gebruik) van die infrastructuur met welvaartswinst als gevolg.

Sindsdien worden er in vele landen en steden voorstellen gedaan om een vorm van beprijzen in te voeren. Tegelijkertijd is het aantal gevallen van werkelijk ingevoerde vormen van ‘betalen naar gebruik’ beperkt. Ook in Nederland zijn er sinds 1988 diverse (zie de Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer) voorstellen gedaan voor een vorm van ‘betalen naar gebruik’. Zelfs nu, in 2023, zijn er weer voorstellen om een vorm van rekeningrijden in te voeren in 2030 ter vervanging van de motorrijtuigenbelasting (MRB). Een studie van Vonk Noordegraaf et al. (2014) naar zes praktijkvoorbeelden toont aan dat maatschappelijk en politiek draagvlak één van de belangrijkste factoren zijn voor invoering voor ‘betalen naar gebruik’ en niet het prijsbeleid zelf.

Tabel 1 geeft een overzicht van de literatuur op het gebied van veranderend draagvlak na invoering van kilometerheffing als beprijzingsmechanisme voor ‘betalen naar gebruik’ van infrastructuur. De oorzaken voor de zijn attitudeveranderingen zijn vooral positieve ervaringen van mensen.

Tabel 1: een overzicht van literatuur over draagvlak voor kilometerheffing voor en na invoering

Referentie	Studiegebied	Empirische resultaten	Verklaringen
Nilsson et al. (2016)	Gothenburg	Toename na implementatie	Attitudeveranderingen Ervaringen: makkelijke in gebruik dan verwachten: minder negatief dan verwacht
Börjesson et al. (2016)	Gothenburg	Toename van 33% tot 50%	Meer baten dan verwacht Minder nadelen dan verwacht Baten van gerelateerde maatregelen Attitudeveranderingen Wijziging van frame, verliesaversie, status quo bias
Odeck and Bråthen (1997)	Oslo	Voor invoering 65% negatief, 28% positief, 1 jaar na invoering 55% en 40% respectievelijk	Positievere attitude omdat baten geld opleverden voor bouwen wegen
Odeck and Bråthen (2002)	Bergen, Oslo, Trondheim	1 jaar na opening: percentage negatieve gebruikers daalde van 50 naar 34% (Bergen), van 70 naar 64% (Oslo), en van 72 naar 48% (Trondheim)	Na opening realiseerde mensen zich de positieve impact van de opbrengsten van tol, voor invoering realiseerde mensen zich vooral de extra kosten van tol.
Eliasson (2008)	Stockholm	Draagvlak nam toe van minder dan 30 voor, tot bijna 70% na invoering	Onderschatting van baten door minder congestie Positieve milieueffecten Zelfselectie effecten
Schuitema et al. (2010)	Stockholm	Draagvlak nam toe	‘Verkeerde’ perceptie voor implementatie; na invoering positiever in verband met effecten op congestie, luchtverontreiniging en parkeren Minder toename reiskosten dan verwacht
Winslott-Hiselius et al. (2009)	Stockholm	Draagvlak nam toe van 43% enkele maanden voorafgaand aan invoering, tot 54% enkele maanden na invoering	Ervaren persoonlijke effecten werden belangrijker na invoering
Transport for London (2004)	Londen	Draagvlak nam toe van 39% in de maanden voor invoering naar 53.3% in de maanden na invoering	Minder mensen ervoeren effecten dan verwacht Effecten op congestie meer dan verwacht Toegenomen kennis over betaalmethoden

 

Naast deze empirische resultaten zijn er natuurlijk andere controversiële verkeer- en vervoermaatregelen te bedenken waarbij draagvlak achteraf in positieve zin toeneemt. Denk aan maatregelen, zoals: 1) het invoeren van betaald parkeren, 2) het treffende van snelheidsbeperkende maatregelen, 3) het invoeren van een vliegtaks, of 4) het via wet- en regelgeving verplicht stellen van het dragen van een helm op een bromfiets of een gordel in een auto. Echter, los van een onderzoek naar achteraf veranderend draagvlak bij het instellen van maximumsnelheid van 20 mijl per uur in Edinburg zijn wij geen wetenschappelijke studies tegengekomen die dit empirisch aantonen.

Theorieën en mechanismen die toegenomen draagvlak verklaren

Aan de hand van verschillende theorieën en mechanismen kan verklaard worden waarom draagvlak achteraf gezien verandert. Een eerste verklaring voor een toename van draagvlak achteraf is dat het verwachte nut van maatregelen of keuzes van mensen vooraf niet gelijk hoeft te zijn aan het achteraf werkelijk ervaren nut (De Vos et al., 2016). Als bijvoorbeeld congestie sterker verminderd dan verwacht dan staan mensen achteraf positiever tegenover de maatregel.

Ten tweede kunnen attitudes in positieve zin veranderen doordat kennis van mensen toeneemt over effecten van een maatregel. Of doordat mensen er zelf ervaringen mee hebben opgedaan of er ze emotioneel/affectief door worden geraakt (Eagly and Chaiken, 1993). Deze mechanismen hangen op complexe wijze onderling samen (Van Wee et al., 2019). Het kan dus zijn dat mensen na invoering zelf ervaren dat ze: 1) beter kunnen doorrijden (ervaringen), 2) lezen of horen over de positieve effecten (kennis) of 3) omdat ze merken dat ze een goed gevoel krijgen bij de maatregelen (emotie). Ook kan het zijn dat werkgevers toleranter worden ten aanzien van flexibele werktijden en/of de sociale norm over flexibele werktijden daarmee veranderd. Waardoor mensen een positievere attitude krijgen ten aanzien van kilometerheffing; een mechanisme dat we kunnen verklaren met de Theory of Planned Behaviour (TPB) (Ajzen, 1991).

Vergelijkbare mechanismen gelden vermoedelijk ook voor andere controversiële maatregelen, zoals het autovrij maken van historische pleinen: de attitudes van mensen kunnen veranderen omdat ze zien hoeveel aantrekkelijker de pleinen worden, als auto’s plaatsmaken voor terrasjes en fonteinen. En ze kunnen erachter komen dat restrictief parkeerbeleid helemaal geen of nauwelijks negatieve effecten hebben op bedrijven (winkels, cafés, restaurants, diensten), anders dan vaak wordt gedacht (Mingardo en Van Meerkerk, 2012). 

Een derde verklaring biedt de prospect theorie (Kahneman en Tversky, 1979), en meer specifiek het concept van verliesaversie ten opzichte van een referentiepunt. Vaak betreft dit een situatie voorafgaand aan de invoering van een maatregel. Mensen beschouwen de ‘huidige’ situatie als referentie, en zien het als een verslechtering dat ze bijvoorbeeld: 1) (meer) moeten betalen voor weggebruik of vliegtickets (geld), 2) minder makkelijk kunnen parkeren (gemak), of 3) minder hard mogen rijden op (snel)wegen (gevoel). Verlies ten opzichte van de bestaande situatie als referentie ervaren mensen als meer negatief ten opzichte van een even grote winst. Dat geldt niet alleen op het gebied van verkeer en vervoer. Denk bijvoorbeeld aan iemand die een andere baan aangeboden krijgt: een inkomensdaling van 200 euro per maand wordt als negatiever ervaren dan een even grote inkomensstijging. Echter, na invoering wordt de nieuwe situatie geleidelijk aan het referentiepunt en doet verlies na verloop van tijd minder pijn. Zo worden de (positieve/negatieve) effecten onderdeel van de nieuwe referentie. Met andere woorden: de referentie van mensen kan zich aanpassen, en de aversie tegen verlies ten opzichte van de oude referentie neemt af.

Ten vierde speelt vermoedelijk een rol dat voorafgaand aan invoering de nadelen beter zichtbaar zijn dan de voordelen. De nadelen zijn van tevoren redelijk concreet, met name het feit dat mensen moeten betalen voor het gebruik van infrastructuur (rekeningrijden, parkeren) of duurdere vliegtickets. De voordelen zijn minder concreet (minder congestie, aantrekkelijker pleinen). Daardoor kunnen mensen voorafgaand aan invoering negatiever zijn over controversiële maatregelen dan na invoering, wanneer ze de voordelen beter zien.

Ten vijfde is de verwachte verdeling van de voor- en nadelen over bevolkingsgroepen, met name als ze denken dat die verdeling oneerlijk is, een mogelijke reden om controversieel beleid onaantrekkelijk te vinden (Feitelson and Salomon, 2004) maar na invoering kan het duidelijk worden dat er minder mensen nadelen ondervinden dan verwacht, of dat die nadelen worden verminderd door flankerend beleid.

Naast deze vijf verklaringen is er nog een factor van belang voor hoe mensen over controversieel beleid denken, maar die verklaart niet zozeer een toename van draagvlak na implementatie. Gebaseerd op onderzoek naar de rol van publieke participatie in besluitvorming over technologieën (PytlikZillig et al., 2018) kan het van belang zijn dat mensen het proces eerlijk moeten vinden, en dat ze vertrouwen moeten hebben in de politiek/het beleid. Naarmate mensen minder positief zijn over het proces en de politiek/het beleid, zullen ze negatiever zijn ten aanzien van controversiële maatregelen.

Concluderend: diverse theorieën en mechanismen verklaren waarom draagvlak kan toenemen na invoering van controversiële maatregelen. Die verklaringen zijn eerder complementair dan concurrerend. Attitudeveranderingen zijn wellicht een zeer belangrijke reden voor toename van draagvlak na invoering.

Implicaties

Voordat we op de implicaties van onze bevindingen ingaan, plaatsen we een kanttekening: we gaan er niet van uit dat het sowieso verstandig is om controversiële maatregelen in te voeren. We richten ons uitsluitend op het begrijpen van waarom draagvlak, achteraf gezien na invoering vaak toeneemt. De onderstaande implicaties, met bijhorende inzichten, kunnen beleidsmakers en bestuurders (mogelijk) helpen bij het nemen van besluiten bij controversiële verkeer- en vervoermaatregelen.

Een eerste implicatie is dat het belangrijk is dat politici zich bewust zijn van een toenemend draagvlak na invoering. Om die reden zouden politici maatregelen kunnen invoeren die vooraf gezien geen steun genieten onder een meerderheid van de bevolking. Al helemaal als politici goed kunnen uitleggen dat ze verwachten dat het draagvlak na invoering gaat toenemen.

Daaraan gerelateerd stellen we dat communicatie over een controversiële maatregel essentieel is belang (zie bijvoorbeeld Hsieh, 2022). Voorstanders dienen positieve effecten goed te communiceren. Bijvoorbeeld door te wijzen op positieve ervaringen met vergelijkbare maatregelen elders. Een goede mediastrategie kan daarbij helpen, met name omdat media snel gekleurd kunnen zijn (Ardiç et al., 2013; 2018). Als er gerelateerde maatregelen zijn, zoals in het geval van flankerend beleid, dan is het verstandig de effecten van het gehele pakket goed te communiceren (Odeck en Brathen, 1997). Zo had de toenmalige burgemeester van Londen, Ken Livingstone, die de congestieheffing invoerde, van tevoren duidelijk aangegeven dat een deel van de inkomsten zou worden gebruikt om het Londense metrosysteem te verbeteren.

Odeck en Brathen (1997) benadrukken tevens dat het verstandig is de effecten te vergelijken met wat volgens het publiek alternatieven zijn. Misschien zitten er nadelen aan bijvoorbeeld rekeningrijden, maar helpt een alternatief, zoals bijvoorbeeld gratis openbaar vervoer nauwelijks. Of is niets doen  geen optie vanwege de verwachte toename van congestie. Ook de timing van communicatie kan van groot belang zijn, al is het niet makkelijk met een standaardrecept te komen (Andrews et al., 2022).

In sommige situaties kunnen visualisaties helpen, met name bij ingrepen in de gebouwde omgeving (Bialkova et al., 2022). Denk bijvoorbeeld aan het autovrij maken van een historisch plein, of het herinrichten van een straat waarbij de rol van de auto vermindert en de straat aantrekkelijker (groener, bankjes, speelplekken, meer ruimte voor voetgangers en fietsers) wordt ingericht.

 Verder is de rol van bepaalde (belangrijke) personen soms zeer groot. Een charismatische ‘kampioen’ die een project promoot, kan veel goeds betekenen voor het draagvlak (Cervero, 1998). In onze ogen is de reeds genoemde voormalige Londense burgemeester Ken Livingstone daar een goed voorbeeld van, omdat hij de inwoners van Londen wist te overtuigen van het belang van een congestieheffing. Ondanks de gangbare opvatting is dat dit een vorm van politieke zelfmoord is. Ook de toenmalige burgemeester Jamie Lerner, van Curitiba, Brazilië, wordt vaak gezien als een kampioen. Hij wist inwoners ervan te overtuigen dat een op snelle buslijnen gebaseerd vervoerssysteem, met daaraan gekoppelde ruimtelijke ontwikkelingen, beter was dat het gangbare autoalternatief (zie: link geraadpleegd 31-1-2023). Als een charismatisch ‘kampioen’ te vinden is voor een controversieel project dan kan dat (achteraf) bijdragen aan het verkrijgen van draagvlak.

Gebaseerd op persoonlijke ervaringen kan het soms ook behulpzaam zijn om in discussies de zaak ‘om te draaien’ (in het Engels: the counterfactual). Een van ons woont in straat in een jarendertig wijk in Amersfoort. De gemeente was enkele jaren geleden van plan een buurtweg eenrichtingsverkeer te maken. Vele straatgenoten hadden een poster opgehangen met de tekst ‘houdt het Leusderkwartier bereikbaar’. Éen straatgenoot vroeg waarom ondergetekende (eerste auteur) niet zo’n poster had. Antwoord: ik ben daar niet tegen. Reactie: natuurlijk wel, want dan moeten we omrijden. Antwoord: klopt! Maar stel dat het altijd eenrichtingsverkeer was geweest, en de gemeente zou er een tweerichtingenstraat van willen maken, was je dan uitgesproken voorstander? Of waren er dan posters met de tekst ‘hou het Leusderkwartier veilig en leefbaar? Er viel een lange stilte… waarna zijn reactie was: ‘ik weet het niet, dit zet me wel aan het denken’. Ander voorbeeld: stel dat gemeenten zouden voorstellen historische pleinen zoals de Neude in Utrecht weer in te richten als parkeerterrein. We vermoeden dat veel mensen denken dat het, met de juiste timing, het voorstel een 1 aprilgrap zou zijn.

Bekend is ook het verzet tegen de kilometerheffing, omdat mensen er in bepaalde gevallen op achteruitgaan. Denk bijvoorbeeld aan een verpleger die alleen met de auto op tijd in het ziekenhuis kan zijn. Een omdraaiing is dan: stel dat we een kilometerheffing zouden hebben, en die wordt vervangen door een vast jaarlijks bedrag. Dan staan er vermoedelijk koppen in sommige kranten dat dat schandalig zou zijn, want oma van 85 die 1.000 km per jaar rijdt met haar auto moet evenveel gaan betalen als haar buurman die 50.000 km per jaar rijdt met een identieke auto.

Tot slot kan een strategie zijn om controversiële maatregel in fases in te voeren. Bijvoorbeeld: eerst als experiment. Een definitieve beslissing kan worden genomen op basis van ervaringen. Voorbeelden zijn een systeem van kilometerheffing in Stockholm, of een proef met lagere snelheden in woongebieden (30 km/h) in Melbourne (Lawrence et al., 2020). Of denk aan het autoluw maken van enkele straten in een binnenstad. Waarna, gebaseerd op positieve ervaringen, het centrumgebied mogelijk kan worden uitgebreid.

Tenslotte benadrukken we het belang van een zorgvuldig, transparant en eerlijk proces.

Slotopmerkingen

De genoemde implicaties gaan hoogst waarschijnlijk niet alleen op voor controversiële maatregelen in het vakgebied van verkeer en vervoer, maar kunnen ook van toepassing zijn op andere controversiële onderwerpen, zoals klimaatbeleid en de energietransitie.

Daarbij denken wij dat het belangrijk is om goed na te blijven denken over wiens belang het meest wordt geraakt. Soms is het meest zichtbare belang niet het meest geraakte belang.  Gaat het bijvoorbeeld om de herinrichting van een bestaande (verkeers)situatie, dan zijn niet alleen de belangen van huidige inwoners belangrijk, maar ook de belangen van toekomstige inwoners. Het kan zelfs zo zijn dat mensen in de toekomst juist naar een locatie verhuizen, omdat ze het gebied achteraf aantrekkelijk vinden door de genomen maatregelen.  Aan de andere kant: als in een gebied een heffing, zoals tol of betaald parkeren, wordt ingevoerd dan is niet alleen de mening van de lokale inwoners en ondernemers van belang, maar ook van mensen die daarbuiten wonen, omdat die mensen afhankelijk zijn van het gebied. Vanwege het werk of voorzieningen, zoals winkels, die daar aanwezig zijn.

Al met al hopen we dat ons artikel een bijdrage kan leveren aan overheden die worstelen met controversiële maatregelen, waar veel mensen na implementatie blij mee zijn. Doorzetten loont vaak.

 

Literatuur

• Ajzen, I. (1991). The theory of planned behavior. Organizational Behavior and Human Decision Processes 50(2), 179–211.
• Andrews, J. C., Burton, S., Gundlach, G. T., Hill, R. P., Kees, J., Netemeyer, R. G., & Walker, K. L. (2022). What Exactly Is Marketing and Public Policy? Insights for JPPM Researchers. Journal of Public Policy and Marketing, 41(1), 10–33. https://doi.org/10.1177/07439156211042018
• Ardıç, Ö., Annema, J.A., van Wee, B. (2013), Has the Dutch news media acted as a policy actor in the road pricing policy debate? Transportation Research Part A 57, 47–63.
• Ardıç, Ö., Annema, J.A., Molin, E., van Wee, B. (2018), The association between news and attitudes towards a Dutch road pricing proposal. Transportation, 45(3), 827–848.
• Bialkova, S., Ettema, D., Dijst, M. (2022) How do design aspects influence the attractiveness of cycling streetscapes: Results of virtual reality experiments in the Netherlands. Transportation Research part A 162, 315-331.
• Börjesson, M., Eliasson, J., Hamilton, C. (2016). Why experience changes attitudes to congestion pricing: The case of Gothenburg. Transportation Research Part A: Policy and Practice 85 1-16.
• Buchanan, J., Tullock, G. (1962). The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: University of Michigan press.
• Cervero, R. (1998), The Transit Metropolis: A Global Inquiry. Island Press.
• De Vos, J., Mokhtarian, P.L., Schwanen, T., Van Acker, V., Witlox, F. (2016), Travel mode choice and travel satisfaction: bridging the gap between decision utility and experienced utility. Transportation 43 (5), 771–796.
• Department for Transport (undated), Public Acceptability of Road Pricing. https://uwe-repository.worktribe.com/preview/1013038/10351.pdf Assessed 31-1-2023.
• Eagly, A., Chaiken, S. (1993). The Psychology of Attitude. Fort Worth, TX: Harcourt, Brace and Jovanovich.
• Eliasson, J., (2008). Lessons from the Stockholm congestion charging trial. Transport Policy 15, 395–404.
• Eliasson, J., Jonsson, L. (2011), The unexpected “yes”: explanatory factors behind the positive attitudes to congestion charges in Stockholm. Transport Policy, 18 (4),\ 636–647.
• Feitelson, E., Salomon, I. (2004), the political economy of transport innovations. In: M. Beuthe, V. Himanen, A. Reggiani & L. Zamparini (Eds.), Transport developments and innovations in an evolving world (pp. 235-251). Berlin, Heidelberg, New York: Springer.
• Hsieh, H.-S. (2022), Road pricing acceptability and persuasive communication effectiveness. Transport Policy 125 179-191.
• Kahneman, D., Tversky, A. (1979), Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk. Econometrica 47(2) 263–291.
• Lawrence, B., Fildes, B., Thompson, L., Cook, J., Newstead, S. (2020), Evaluation of the 30km/h speed limit trial in the City of Yarra, Melbourne, Australia. Traffic Injury Prevention 21(S1), S96-S101.
• Mackay, M. (1985). Seat belt use under voluntary and mandatory conditions and its effect on
• Mingardo, G., van Meerkerk, J. (2012), Is parking supply related to turnover of shopping areas? The case of the Netherlands. Journal of Retailing and Consumer Services, 19(2), 195–201.
• Nilsson, A., Schuitema, G., Jakobsson Bergstad, C., Martinsson, J., Thorson, M. (2016), The road to acceptance: Attitude change before and after the implementation of a congestion tax. Journal of Environmental Psychology 46 (1) 1-9.
• Odeck, J., Bråthen, S. (1997), On public attitudes toward implementation of toll roads - The case of Oslo toll ring. Transport Policy, 1997, 4(2) 73–83.
• Odeck, J., Bråthen, S. (2002), Toll financing in Norway: the success, the failures and perspectives for the future. Transport Policy 9, 253–260.
• Pigou, A.C., 1920. The Economics of Welfare. Macmillan and Co, London.Schuitema, G., Steg, L., Forward, S. (2010), Explaining differences in acceptability before and acceptance after the implementation of a congestion charge in Stockholm. Transportation Research Part A: Policy and Practice 44, 99–109.
• Transport for London (2004), Impacts monitoring: Second annual report.  http://content.tfl.gov.uk/impacts-monitoring-report-2.pdf, assessed 10-09-2021.
• Van Wee, B., De Vos, J., Maat, K. (2019), Impacts of the built environment and travel behaviour on attitudes: Theories underpinning the reverse causality hypothesis. Journal of Transport Geography. 80, 102540.
• Van Wee, B., J.A. Annema, S. van Barneveld (2023), Controversial policies: growing support after implementation. A discussion paper. Transport Policy 139 79-86.
• Vonk Noordegraaf, D., Annema, J.A., Van Wee, B. (2014), Policy implementation lessons from six road pricing cases Transportation Research Part A: Policy and Practice 59 172-191.