Knooppunten hebben geen probleemeigenaar (VK 5/2011)

Thomas Straatemeier, Goudappel Coffeng BV

Constance Winnips, Stadsregio Amsterdam

Kees Kapteijn, APPM Management Consultants

Een samenvatting van dit artikel is gepubliceerd in Verkeerskunde 5/2011

Concentratie van ruimtelijke ontwikkeling rondom knooppunten van infrastructuur draagt bij aan meerdere belangrijke beleidsdoelen in de Metropoolregio Amsterdam. Knooppuntontwikkeling is daarmee een interessante kapstok voor de regionale verstedelijkingsstrategie. Toch komt hier in de praktijk nog maar weinig van terecht en worden kansen niet benut. Om hier verandering in te brengen werken verschillende overheden in de Metropoolregio samen aan een visie op knooppuntontwikkeling.

Waarom bundelen van verstedelijking rondom openbaar vervoer?

De kracht van het bundelen van verstedelijking rondom knooppunten van openbaar vervoer is dat het bijdraagt aan meerdere beleidsdoelen. Door verstedelijking zoveel mogelijk te concentreren binnen de bestaande steden en rond knooppunten van openbaar vervoer, kan de schaarse open ruimte in de Metropoolregio behouden blijven. In tijden van toenemende onzekerheid over de energievoorziening en de noodzaak om de CO2-uitstoot drastisch te reduceren, is het stimuleren van duurzamer vormen van mobiliteit van cruciaal belang. Knooppuntontwikkeling verhoogt het aandeel verplaatsingen met openbaar vervoer en langzaam verkeer. Goed bereikbare plekken hebben een aantrekkingskracht op verschillende ruimtelijke activiteiten. Het zijn de ideale locaties voor het ontwikkelen van aantrekkelijke gemengde stedelijke milieus. Locaties die en goed per auto, per fiets en per openbaar vervoer bereikbaar zijn, geven mensen de keuze. Afhankelijke van het weer, de vertragingen op het spoor, de prijs van benzine en het doel van de reis kunnen mensen de afweging maken met welk vervoermiddel ze reizen. Bovendien heeft 40 procent van de bevolking niet eens een auto tot haar beschikking. Door nieuwe woon- en werkmilieus te ontwikkelen op plekken, die nu al goed bereikbaar zijn per auto en openbaar vervoer, zorgen ervoor dat optimaal gebruikgemaakt wordt van de bestaande infrastructuur. De soms hogere kosten voor gebiedsontwikkeling rondom knooppunten verdienen zich ruimschoots terug door de besparingen op investeringen voor nieuwe infrastructuur.

Knooppunten wel tussen de oren maar nog te weinig in de plannen

Het belang van concentreren van stedelijke ontwikkeling rondom het openbaar vervoernetwerk wordt onderkend door beleidsmakers en bestuurders in de Metropoolregio Amsterdam. In de gebiedsagenda Noordwest Nederland die opgesteld is samen met het rijk, is vastgelegd dat tot 2020 60 procent van de woningbouwopgave binnenstedelijk moet worden gebouwd. In totaal gaat het om 60.000 woningen. Synergie tussen ruimtelijke ontwikkelingen en verbeteringen van het regionaal openbaar vervoer wordt bestempeld als cruciaal. Ook in het ontwikkelingsbeeld 2040 voor de Metropoolregio Amsterdam wordt ingezet op bundeling van ruimtelijke ontwikkelingen rondom openbaarvervoerinfrastructuur als belangrijke opgave. Er lijkt dus een brede bestuurlijke basis voor bevorderen van knooppuntontwikkeling. Toch wordt dit beeld niet bevestigd als je kijkt naar de plannen voor woningbouwontwikkeling in de Metropoolregio Amsterdam. Ruim driekwart van de woningbouwplannen ligt buiten de directe omgeving van bestaande openbaarvervoerknooppunten. Voor kantoren pakt de inventarisatie iets gunstiger uit. Ongeveer de helft van de plannen ligt in de buurt van openbaarvervoerknooppunten. Dat de plannen rondom stations niet van de grond komen, komt niet doordat er geen ruimte meer is voor ontwikkeling. Een quickscan van bestaande stations in de Metropoolregio laat zien dat er misschien nog tussen de 50.000 en 100.000 woningen rondom knooppunten ontwikkeld kunnen worden.

Figuur 1

De geplande woningbouw binnen de MRA

Waarom komt het niet van de grond?

Ruimtelijke ontwikkeling bij knooppunten is voor gemeenten vaak niet aantrekkelijk, doordat de locaties complexer zijn en daarmee duurder of doordat men aan de rand van de gemeente grondposities heeft. De baten van knooppuntontwikkeling in de vorm van betere exploitatie en het niet hoeven doen van extra investeringen in infrastructuur, zijn voor de regio als geheel aantrekkelijk, maar een gemeente merkt daar minder van. Rondom een groot aantal knooppunten in de Metropoolregio liggen veel juridisch-planologische beperkingen in de vorm van geluidscontouren (Haven en Schiphol), rode contouren (de grenzen waarbinnen het stedelijk gebied de komende tien jaar mag worden uitgebreid. Samenwerkende gemeenten moeten binnen door het rijk en provincie aangegeven zoekgebieden voorstellen doen voor de exacte ligging van deze contouren) en groepsrisico (goederentreinen), die verdere ontwikkelingen lastig maken.

Bij knooppunten zijn veel partijen betrokken. Er zijn allerlei gebouwen, functies en voorzieningen, die in samenhang met de openbare ruimte en de vervoerfunctie bepalen hoe een knooppunt functioneert. Voor de ontwikkeling van een knooppunt is de onderlinge samenhang van belang, maar die ligt niet in één hand. Er zijn allerlei deelbelangen, versnipperd over partijen (overheden, vervoerbedrijven, grondeigenaren) en geldstromen. Daardoor kent knooppuntontwikkeling geen duidelijke probleemeigenaar. Er blijkt door de veelheid - en vaak beperkte rol - van partijen geen automatische regisseur te zijn die in staat is de ambities van partijen, en de lokale en regionale belangen te verbinden. Ook ontbreekt regionale afstemming over de ruimtelijke programmering van knooppunten waardoor er geen schaarste aan ontwikkelingslocaties wordt gecreëerd.

Hoe krijg je zicht op kansen voor knooppuntontwikkeling?

Zoeken naar synergie tussen inhoudelijke belangen en een constructieve dialoog tussen verschillende belanghebbenden is de kern van een succesvolle aanpak van knooppuntontwikkeling. In onze analyse hebben we geprobeerd grip te krijgen op de complexiteit door vanuit vier invalshoeken te kijken naar knooppuntontwikkeling. Op deze manier kan de stap worden gezet van analyse naar haalbare oplossingen voor knooppuntontwikkeling.

• Mobiliteit en bereikbaarheid
• Ruimte en Stedenbouw
• Economie en Vastgoed
• Bestuur en Instrumenten

Goed zicht op de potenties van een bepaald knooppunt krijg je pas als je verschillende inhoudelijke gezichtspunten met elkaar confronteert. Een locatie kan heel goed bereikbaar zijn, maar als er nauwelijks ontwikkelingsmogelijkheden zijn omdat het station bijvoorbeeld grenst aan een natuurgebied, zoals bij Castricum of dat er in de buurt knooppunten liggen die de markt nog aantrekkelijker vindt, dan wordt die goede bereikbaarheid niet benut. Zelfs als aan alle inhoudelijke randvoorwaarden voor knooppuntontwikkeling wordt voldaan, kan het zijn dat er bestuurlijk nog hobbels zijn te nemen.

Mobiliteit en bereikbaarheid

De bereikbaarheid van gebieden per openbaar vervoer in de regio wordt nog niet overal even goed benut. Dit biedt kansen voor ruimtelijke ontwikkeling. We hebben in beeld gebracht op welke spoorcorridors nog ruimte is om extra reizigers te vervoeren. Dit kan betekenen dat meer mensen mee kunnen met de huidige treinen, maar ook dat er capaciteit is op het spoor en op de stations om langere treinen of meer treinen te laten rijden. Wat vooral opvalt, is dat in de regio Amsterdam veel corridors onevenwichtig worden gebruikt, zoals bijvoorbeeld de Flevolijn en de Zaanlijn. Het ontwikkelen van extra woningbouw langs deze corridors is wellicht niet zo’n goed idee als dit betekent dat nog vollere treinen de ene kant opgaan, terwijl ze leeg terugrijden. Door werkgelegenheid of regionale voorzieningen toe te voegen in de tegenspitsrichting kan het netwerk efficiënter worden benut, wat voordelig is voor de exploitatie. Deze tegenspitsrichting kan ook worden gevoed door de toegankelijkheid van het buitengebied of door recreatieve voorzieningen via het spoor beter te benutten.

Ook de koppeling tussen auto, onderliggend openbaar vervoer en het spoor kan op sommige plaatsen verder versterkt worden. Multimodale bereikbaarheid is een belangrijke vestigingsfactor. Openbaarvervoerknooppunten die in de buurt van een snelwegaansluiting liggen, zoals Uitgeest, zijn daarom extra interessant om naar te kijken. Regionaal busvervoer concurreert soms met het vervoer op het spoor, terwijl ze elkaar juist zouden kunnen versterken. Het feit dat we te maken hebben met verschillende opdrachtgevers van het openbaar vervoer is hier debet aan.

Ruimte en Stedenbouw

Van de verschillende knooppunten in de Metropoolregio Amsterdam is de ruimtelijke benutting bepaald (zie onderstaande figuur). Hierbij zijn de knopen ingedeeld naar type (intercity/sneltrein, sprinter/metro of HOV) en naar stedelijkheid (urbaan of suburbaan). De knopen die binnen hun type ondergemiddeld benut zijn met inwoners en arbeidsplaatsen binnen 800 meter van het knooppunt, zijn groen gekleurd. De knopen die bovengemiddeld benut zijn, zijn oranje of rood gekleurd. Er is een aantal (potentiële) intercity- en sneltreinstations dat in vergelijking met andere sneltreinstations een duidelijk lagere dichtheid heeft. Het station dat er het meest uitspringt is Duivendrecht. Maar ook stations als Sloterdijk, Hoofddorp en Weesp vallen op vanwege hun lage benutting. Op deze plekken is nog veel winst te halen met verdichting. Op sommige van deze knooppunten is daar al mee begonnen. Op delen van het Amsterdamse metronet blijven stations in dichtheid achter bij vergelijkbare metrostations. Bij het zoeken naar binnenstedelijke verdichtingslocaties bieden deze metrostations mogelijk kansen. Binnen de stad Amsterdam worden de sprinterstations ruimtelijk goed benut. De benutting is vooral laag op de corridor Alkmaar-Zaandam-Amsterdam en Uitgeest-Haarlem-Amsterdam. Wanneer alle knopen die nu ondergemiddeld benut zijn worden betekent dit dat er ruimte is voor circa 230.000 inwoners en arbeidsplaatsen extra. Dit is een flink aandeel in de opgave voor de Metropoolregio Amsterdam. Dit is enigszins een theoretische exercitie, omdat er nog geen rekening gehouden is met lokale beperkingen en belangen, maar geeft toch wel een indruk van de enorme potentie die er is.. 

Figuur 2

Programmatische benutting op de knooppunten in de MRA 

Knooppuntontwikkeling gaat echter niet alleen maar over de grote getallen en de wens te verdichten. Veel kleine stations in de regio liggen in de nabijheid van natuur- en recreatiegebieden en lenen zich daarom niet voor grootschalige ontwikkeling. Bij de verdere ontwikkeling kan recreatie als kapstok dienen om meer reizigers te trekken. Bijvoorbeeld door fietsverhuur aan te bieden of een bezoekerscentrum naast het station te vestigen. Sommige knopen richten zich meer op werken terwijl andere knopen zich meer op wonen richten. Voor een vitale omgeving is een menging van functies wenselijk: Milieus die alleen op werken gericht zijn, functioneren vooral tussen 7 uur ‘s ochtends en 6 uur ‘s avonds, waardoor in de avond een onplezierige desolate sfeer ontstaat, zoals bij de knooppunten Sloterdijk en Hoofddorp duidelijk te merken is. Ook voor de exploitatie van het openbaar vervoer is het gunstig om gemengde stations te hebben: Woningen genereren reizigers in de ochtendspits terwijl bedrijven juist reizigers aantrekken in de ochtendspits. Kantoren en voorzieningen zullen zich niet snel bij een klein station vestigen, maar ook hier draagt mengen van lokale voorzieningen bij aan een aantrekkelijk stationsomgeving. Station Overveen is een mooi voorbeeld, met een café en een tandartsenpraktijk in het oude stationsgebouw en een supermarkt ernaast. Op die manier wordt het makkelijk voor de reiziger om allerlei activiteiten te combineren.  

Economie en Vastgoed

Uit de ruimtelijke- en vervoersplanologische analyse van knooppunten in de Metropoolregio Amsterdam blijkt dat er nog veel mogelijkheden zijn om het openbaarvervoernetwerk beter te benutten door ruimtelijk te verdichten. De vraag is echter of er vanuit de markt ook vraag is om deze locaties te ontwikkelen en welke soorten woon- en werkmilieus het beste passen bij een bepaald station. Kleine bedrijven en ZZP-ers zijn op dit moment de hardst groeiende sectoren in de economie. Zij kiezen vaak voor kleinere kantoren in binnenstedelijke locaties of werken thuis of onderweg en spreken vaak af op een goed bereikbare plek. Ook grotere bedrijven hebben onder invloed van het Nieuwe Werken, waarbij mensen meer thuis of onderweg werken, minder kantoorruimte nodig per werknemer. Monofunctionele kantorenlocaties die alleen met de auto bereikbaar zijn, raken hierdoor steeds minder in trek, terwijl goed bereikbare locaties met openbaar vervoer en een gemengd stedelijk milieu populairder worden. Het zijn vooral de eerstgenoemde locaties die nu te maken hebben met veel leegstand. Knooppunten kunnen dus ook een belangrijke rol spelen bij de herprioritering van kantorenlocaties.

Sommige functies genereren meer reizigers per openbaar vervoer dan andere. Bij het ontwikkelen van knooppunten zou vooral ingezet moeten worden op die functies die veel openbaarvervoerreizigers genereren. Vooral Hoger Onderwijs en in iets mindere mate culturele voorzieningen zijn functies die veel reizigers per openbaar vervoer doen ontstaan. Voor de meeste kantoren geldt dat zowel de bereikbaarheid per openbaar vervoer als per auto van belang is. Uit het mobiliteitonderzoek Nederland blijkt dat mensen met een laag en een hoog inkomen relatief veel van het openbaar vervoer gebruikmaken. De groeiende groep van eenpersoonshuishoudens maakt meer gebruik van het openbaar vervoer dan meerpersoonshuishoudens. Bij het ontwikkelen van woon- en werkmilieus rond het openbaar vervoer is het belangrijk om in te zetten op een mix die inspeelt op de verschillende marktsegmenten. 

Afhankelijk van de ruimtelijke kwaliteit en bereikbaarheid van het knooppunt aan de ene kant en de dynamiek op de vastgoedmarkt aan de andere kant, zijn er andere interventies denkbaar die de overheid kan doen. Als de kwaliteit goed is en er is veel vraag vanuit de markt, dan zou je moeten proberen maximale kwaliteit te realiseren op het knooppunt in termen van dichtheid, functiemenging en een aantrekkelijke openbare ruimte. Als er wel vraag is vanuit de markt maar de kwaliteit blijft achter, kan het zinvol zijn om ontwikkeling af te remmen of als overheid te investeren in het knooppunt. Als de kwaliteit van het knooppunt goed is maar de markt beweegt niet uit zichzelf, dan  zou de overheid gunstige voorwaarden kunnen creëren voor vastgoedpartijen om ontwikkeling op gang te brengen. Als de bereikbaarheid niet goed is en ook de markt heeft geen interesse, hoef je in principe niets te doen. 

Bestuur en instrumenten 

Naar aanleiding van de inhoudelijke verkenning en analyse zijn er drie bestuurlijke en beleidsmatige stappen nodig om van knooppuntontwikkeling een succes te maken.

1. Vergroot de regionale en lokale urgentie voor knooppuntontwikkeling
Maak duidelijk welke winst er te behalen is in termen van reizigersopbrengsten, CO2-reductie, behoud van open landschap, vastgoedwaardestijging et cetera als we maximaal inzetten op knooppuntontwikkeling. En op wat er gebeurt als we het niet doen. Geef voorrang aan bouwen rondom kansrijke knooppunten door ze op te nemen in structuurvisies. Dit spaart energie, milieu en landschap, en draagt bij aan een vitale stad. Spreek met regionale partijen af welke deel van de regionale verstedelijkingsopgave rondom bestaande knooppunten kan worden gerealiseerd.

2.  Ontwikkel een gedeelde visie op knooppunten en het netwerk
Maak in overleg met de gemeenten in regionaal verband een visie op knooppunten. Geef aan welke knooppunten regionaal van belang zijn, geef aan wat het te realiseren programma rondom knooppunten is, en maak daarover concrete afspraken per corridor. Zorg voor een slimme spreiding van regionale functies en leg die ook vast in de regionale afspraken. Denk hierbij op corridorniveau na over de ruimtelijke inrichting, menging en exploitatie van het netwerk. Bied variatie in de knooppuntenmilieus, zorg voor menging van lokale functies, samen met hoogwaardige inrichting van de openbare ruimte en een duidelijke aanhaking van de stad op het knooppunt. Begin klein door de huidige kansen tot ontwikkeling te brengen. Houd hierbij oog voor spontane ontwikkelingen en maak deze met de plannen niet onmogelijk. Juist die kunnen als katalysator werken voor verdere ontwikkeling van het knooppunt. Zorg voor een beter beeld van de behoeften vanuit de samenleving voor functies rondom knooppunten om beter in te kunnen spelen op de marktvraag.

3.  Ontwikkel een slagvaardig instrumentarium voor knooppuntontwikkeling
Laat de provincie haar rol versterken als regionale regisseur en kennismakelaar in de programmering en fasering van knooppunten, zodat knooppunten mede ontwikkeld worden vanuit het regionale belang en mogelijke concurrentie tussen locaties wordt voorkomen. Laat de gemeente als lokale regisseur vervolgens opdrachtgever zijn voor de initiatieffase van de knooppuntontwikkeling, laat de rol van de gemeente in de fasen daarna afhangen van de complexiteit en het organiserend vermogen van de aanwezige partijen. Zorg voor eenduidige en transparante financiering door bundeling van geldstromen, zowel vanuit verschillende overheden als vanuit verschillende sectoren. Bijvoorbeeld doordat budgetten in één hand komen. Eén budget voor samenhangende investering in infrastructuur, ruimtelijke ontwikkeling, transformatie en herstructurering en openbare ruimte. Maak ook een koppeling met de exploitatie van het openbaarvervoersysteem en de kosten van onderhoud aan infrastructuur.

 
Auteur: Margriet Verhoog