Het Haarlemmerliede-arrest (Kortom VK 8/2011)
woensdag 7 december 2011
7 min
Rico Andriesse reageert op het nieuwsbericht 'Raad van State wijst woningbouw af op grond van CROW-richtlijnen'
Door Rico Andriesse – adviseur mobiliteit Goudappel Coffeng
Het zal weliswaar nooit de status krijgen van het Pikmeer-arrest of ‘Roe versus Wade’, maar toch heeft het wat om betrokken te zijn bij een spraakmakende juridische uitspraak die een opmerkelijke trendbreuk lijkt te bevatten. In het Haarlemmerliede-arrest wijst de Raad van State de bouw van ‘slechts’ 315 woningen af op basis van zeer gedetailleerde verkeerskundige uitvoeringaspecten. Vandaag kruipen we als verkeerskundige in de huid van juridisch annotator bij deze opvallende uitspraak. Wat betekent dit voor gemeenten? En voor de CROW-handboeken?
De uitspraak
De Raad van State vernietigde op 9 november 2011 het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan Woongebied SpaarneBuiten in de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude. De bestuursrechter acht de capaciteit van de twee ontsluitende plattelandswegen, de Lagedijk en de Spaarndammerdijk, onvoldoende (LJN BU3752).
De Raad van State hanteert daarbij voor de Lagedijk de volgende redenatie: de Lagedijk moet gezien de verwachte verkeersintensiteit worden verbreed tot 5,5 meter. Het Hoogheemraadschap staat alleen verbreding in de vorm van bermverharding toe. De noodzakelijke breedte van de bermverharding overschrijdt de toegestane norm. Dus: de Lagedijk kan niet voldoen aan de norm.
Juridisch intermezzo: samenvatting van de uitspraak
De verwachte verkeersintensiteit op de Lagedijk na het nemen van verkeersmaatregelen bedraagt volgens de Beoordeling verkeersmaatregelen 1.991 mvt/etmaal. Om aan de CROW-richtlijnen te voldoen dient de Lagedijk bij een dergelijke verkeersintensiteit een verhardingsbreedte te hebben van 5,5 m. In het deskundigenbericht staat dat de rijloper van de Lagedijk thans 3,8 m tot 4,0 m breed is en dat de breedte inclusief grasbetonstenen op sommige plaatsen 5,1 m is. <….>. Anders dan waarvan de raad uitgaat, kunnen grasbetonstenen niet gebruikt worden voor de noodzakelijke verbreding van de rijloper voor de Lagedijk. In de CROW-richtlijnen staat immers dat een uitwijkstrook aan weerszijden van de weg maximaal 0,5 m breed kan zijn omdat bredere uitwijkstroken door weggebruikers als een fietsvoorziening kunnen worden gezien. <…>. Een en ander leidt de Afdeling tot de conclusie dat ook met de toepassing van grasbetonstenen de benodigde verhardingsbreedte van 5,5 m voor de Lagedijk niet kan worden bereikt. Reeds op grond van het voorgaande heeft de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Lagedijk voorziet in een adequate, verkeersveilige ontsluiting van het plangebied.’
De Raad van State neemt de CROW-handboeken als uitgangspunt voor het vaststellen van de gewenste breedte en de kennelijke maximumnorm voor de breedte van de bermverharding. Qua jurisprudentie is dit het meest opvallende aan de uitspraak. Niet eerder sprak de Raad van State zich zo gedetailleerd uit over een verkeerstechnische kwestie en en-passant promoveert zij een handboek met praktijkrichtlijnen tot absolute norm. Hierover later meer.
Als verkeerskundige kijk ik ook toch nog even naar de Inhoudelijke kant van de redenatie. Is het zo dat er een maximum aan de verbreding wordt gesteld door de CROW-richtlijnen? En is dat van toepassing op deze casus? Volgens mij is het antwoord op deze laatste vraag: 'Nee'. Het lijkt erop dat de Raad van State verdwaald is geraakt in de verschillende CROW-handboeken.
Verkeerskundig intermezzo
Een uitwijkstrook uitgevoerd in asfalt of klinkers die breder dreigt te worden dan 0,5 meter moet inderdaad uitgevoerd worden met een minimumbreedte van 1,25 meter (zie tabel 7-5 uit CROW handboek Wegontwerp Erftoegangswegen). Anders wordt de smalle uitwijkstrook aangezien als fietssuggestiestrook. Belangrijk is echter dat het in deze casus draait om een grasbeton uitwijkstrook die niet als fietsvoorziening kan worden aangezien. Een dergelijke strook of kant mag volgens het CROW tot 1,25 meter per zijde bedragen (zie figuur 7-3 uit het CROW-handboek Wegontwerp Erftoegangswegen). Een vormgeving zoals beoogd bij de Lagedijk, met een brede bermverharding in plaats van een bredere rijbaan, bijvoorbeeld 4 meter rijbaan en 2 x 0,75 meter bermverharding, is zelf de voorkeursoplossing vanuit het oogpunt van het beperken van de rijsnelheid (zie voorzieningenblad 6 uit Ontwerpwijzer Fietsverkeer, CROW-publicatie 230).
Voor de Spaarndammerdijk hanteert de Raad van State eveneens een redenering met de CROW-handboeken als absolute norm: De dijk is te smal om een berm van 1,5 meter breed te creëren. Een bermbreedte van 1,5 meter is de ondergrens voor erftoegangswegen buiten de bebouwde kom. Dus: de Spaarndammerdijk kan niet voldoen aan de norm.
Juridisch intermezzo: samenvatting van de uitspraak
‘Ingevolge de CROW-richtlijnen dient voorts in verband met onder meer de verkeersveiligheid naast de rijloper van een weg een obstakelvrije zone aanwezig te zijn met een breedte van ten minste 1,5 m, die breder dient te zijn bij een sterk aflopend talud. <…> In het deskundigenbericht staat dat de kruinbreedte van de Spaarndammerdijk van 5,2 m tot 5,7 m bedraagt .<…>. Nu voor een voldoende brede obstakelvrije zone een kruinbreedte van ten minste 7 m nodig is, moet worden vastgesteld dat op de Spaarndammerdijk niet in een voldoende brede obstakelvrije zone kan worden voorzien. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Spaarndammerdijk in een adequate, verkeersveilige ontsluiting van het plangebied voorziet'.
Juridisch gezien is de maatgevende status van de CROW-handboeken wederom interessant, maar ook het feit dat de Raad van State een bestaande situatie beoordeelt als ware het een nieuw ontwikkelde wegsituatie. Maar laten we wederom eerst ook als verkeerskundige kijken. Is het inderdaad zo dat de CROW-handboeken een minimale bermbreedte vereisen? Volgens mij niet. En is het zo dat de verkeersonveiligheid in deze casus slechter wordt door hogere verkeersintensiteiten met de voorgestelde berm? Nee. Smalle bermen op dijkwegen zijn een bekend bestaand probleem. De huidige strenge interpretatie zou betekenen dat aan dijken nooit enige ruimtelijke ontwikkeling mogelijk zou zijn zonder grote aanpassingen over de gehele dijk. En dat terwijl met het nu afgeschoten plan de verkeersonveiligheid door huidige smalle berm juist zou afnemen in plaats van toeneemt.
Verkeerskundig intermezzo
Het CROW-handboek Wegontwerp adviseert inderdaad een bermbreedte van 1,5 meter voor erftoegangswegen buiten de bebouwde kom voor nieuwe erftoegangswegen. Echter in het CROW-handboek Ontwerp erftoegangswegen stelt CROW ook: ‘uitgangspunt bij het ontwerp van erftoegangswegen moet het leveren van maatwerk vanuit een multidisciplinaire aanpak zijn'. Dat geldt voor het ontwerp van nieuwe erftoegangswegen, en uiteraard bovenal voor aanpassingen in een bestaande situatie. Een beperkte bermbreedte is op dit moment een normale situatie. 95 procent van de dijkwegen heeft een bermbreedte in de laagste klasse (<2,5 meter). Een substantieel deel heeft helemaal zelfs geen berm (‘De omslag tegen het licht gehouden’, Wageningen Universiteit, mei 2008). Er is geen inhoudelijke relatie tussen de verkeersveiligheid op de betreffende dijk, de veranderingen in verkeersintensiteit en de nu gewenste bermbreedte van 1,5 meter. De rijlijn van het autoverkeer blijft onveranderd, de kans om in de berm te geraken eveneens. Sterker nog: het plan voorziet in het aanbrengen van bermverharding en dat vermindert de kans om in een slip te geraken. Het reeds bestaande probleem van de smalle berm neemt af in plaats van toe zoals de uitspraak suggereert.
Het Haarlemmerliede-arrest en hoe nu verder
Terug naar de juridische importantie van dit Haarlemmerliede-arrest. De kern van de zaak is dat een ontwikkeling van relatief beperkte omvang en een plan dat voorziet in een betere verkeerssituatie, wordt afgewezen op basis van een juridische opwaardering van de CROW-handboeken: van handboek met praktijktips tot absolute richtlijn. Dat is onzes inziens een zorgwekkende uitspraak. Het door de Raad van State zelf ingebrachte detailniveau roept een dreigbeeld op van onverwachte juridische haken en ogen die de aandacht afleiden van waar het omgaat: ruimte geven aan ontwikkeling met behoud van, en liefst verbetering van, verkeersveiligheid.
Ook voor het CROW roept de uitspraak extra verplichtingen op. Nu blijkt hoe zeer de Raad van State hecht aan de in de handboeken impliciet verwerkte richtlijnen, zijn we het dan niet aan de rechtszekerheid en procesefficiency verplicht deze richtlijnen expliciet te maken? Zeker waar het gaat om de vraag welke auto-intensiteiten bij welke wegkenmerken veilig kunnen worden afgewikkeld, is nog een wereld te winnen. Zo kunnen we gemeenten helpen de juiste keuzes te maken in samenhang tussen ruimtelijke ordening en mobiliteit en voorkomen we dat de Raad van State gaat ‘shoppen’ in de verschillende handboeken om een grenswaarde te vinden. Uiteraard denken we daar graag in mee (www.goudappel.nl).
Meer informatie
Reactie plaatsen •