Een ander geluid van provinciale wegen (VK 7/2013)

Peter Knoers, HVR Group
Paul Driessen, provincie Gelderland
Marcel de Bovy, provincie Zuid-Holland

Provincies weten betrekkelijk weinig over hun wegennet. Verkeersdata van provincies zijn vaak incompleet en het is in veel gevallen onbekend welk soort asfalt er ligt of waar geluidsschermen staan. Al deze gegevens zijn over enkele jaren wel nodig om te kunnen voldoen aan de nieuwe geluidswetgeving die provincies verplicht de geluidsemissies van hun wegen te beheersen. Voor geluidsdeskundigen, verkeerskundigen en wegbeheerders is er dus 'werk aan de winkel'. De tijd dringt.

Nieuwe geluidswetgeving wegverkeer
De geluidswetgeving krijgt een grondige herziening. De werktitel van de nieuwe wet is Swung (samen werken aan de uitvoering van nieuw geluidsbeleid). Sinds 1 juli 2012 is er al een eerste fase van kracht: Swung-1. Dit betreft de handhaving van de geluidsemissies van rijkswegen. Het vergelijkbare deel Swung-2, voor de provinciale en gemeentelijke infrastructuur, zal over enkele jaren in werking treden. De wetgeving die voortvloeit uit Swung-2 wordt geïmplementeerd in de toekomstige omgevingswet. Omdat het rijk eerder veel problemen heeft ondervonden bij de implementatie van Swung-1, die voor een belangrijk deel voortkwamen uit gebrekkige en foutieve data (tellingen, verhardingen, schermen), is het essentieel voor de provincies om zo snel mogelijk te beginnen met het op orde krijgen van hun weggegevens.

Geluidsberekeningen
De geluidsemissie van een weg wordt vrijwel altijd bepaald met behulp van berekeningen. Hiervoor wordt een geluidsmodel van de weg en haar omgeving gemaakt in speciale berekeningssoftware. Dit is een driedimensionaal model, omdat bijvoorbeeld de hoogte van afschermende bebouwing erg bepalend is hoe geluid zich in de omgeving verspreidt. De verkeersgegevens van de weg, zoals intensiteiten, snelheid en samenstelling van het verkeer (hoeveelheid vrachtverkeer) vormen de basis voor de berekening. Ook het soort asfalt en de aanwezigheid van schermen of geluidswallen is bepalend voor de geluidsbelastingen in de omgeving. Daarnaast speelt ook het soort oppervlakte (wel of niet reflecterend) een belangrijke rol. Kortom, het correct uitvoeren van een akoestisch onderzoek op basis van modelberekening is een samenspel van vele factoren.   

De systematiek van geluidproductieplafonds
De geluidsemissie van provinciale wegen zal in de toekomst worden gehandhaafd op basis van zogenaamde geluidproductieplafonds (GPP’s). Deze systematiek is bij de invoering van Swung-1 in de Wet milieubeheer al van kracht geworden voor rijkswegen en hoofdspoorwegen. En wordt dus de komende jaren ook van kracht voor de provinciale wegen.

Het geluidproductieplafond wordt gedefinieerd als de 'huidige' geluidsemissie van de weg, vermeerderd met een werkruimte van 1,5 dB (decibel). Die werkruimte volstaat om kleine wegaanpassingen zonder grote onderzoeken door te kunnen voeren. De werkruimte komt grofweg overeen met een verkeerstoename van 40 procent. De genoemde 1,5 dB is een grens die in de huidige Wet geluidshinder ook gebruikt wordt bij reconstructies van wegen.

Concreet houdt de systematiek in dat aan weerszijden van de wegen referentiepunten liggen waarvoor een maximale geluidswaarde is vastgesteld. De referentiepunten zijn virtueel en liggen 50 meter van de weg, 100 meter van elkaar, op 4 meter hoogte. De GPP’s worden berekend op basis van brongegevens (verkeersintensiteit, type wegdek, verkeerssnelheid en geluidsschermen) en opgenomen in een geluidsregister. Voor provinciale wegen moeten elke vijf jaar berekeningen uitgevoerd worden om vast te stellen of aan de GPP-waarden voldaan wordt.

Afbeelding: voorbeeld van GPP-punten langs een weg (bron: geluidsregister Rijkswaterstaat, http://www.rws.nl/geotool/geluidsregister)

Bij een mogelijke overschrijding van de werkruimte van 1,5 dB is de wegbeheerder verplicht maatregelen te nemen om de geluidsemissie weer onder het plafond te krijgen. Dit kan bijvoorbeeld door het toepassen van geluidsreducerend asfalt of geluidsschermen. Alleen als geluidsmaatregelen niet voorhanden zijn of de kosten niet opwegen tegen de baten (doelmatigheidsafweging), is er de mogelijkheid om het plafond te verhogen. Hiervoor is een apart besluit van Provinciale Staten vereist. Daarbij geldt de verplichting om het geluid in nabij gelegen woningen aan eisen te laten voldoen, zo nodig door op kosten van de provincie extra maatregelen aan de woningen zelf te treffen. Hierbij valt te denken aan het plaatsen van geluidsisolerend glas of extra isolatie.

 
De gevolgen van deze nieuwe systematiek kunnen dus verstrekkend zijn voor provincies en RUD’s, niet alleen voor geluidsbeleid, maar evenzeer voor wegbeheer, verkeers- en mobiliteitsbeleid, bouw en ruimtelijke ordening.

Provincies hebben onderzoek laten doen
In Swung-1 heeft Rijkswaterstaat een compleet register gebouwd van alle rijkswegen. Dat bleek al een omvangrijke opgave. De provincies hebben deze ervaringen meegenomen bij het opzetten van Swung-2. Maar de systematiek van Rijksinfra kan niet één op één toegepast worden op provinciale wegen omdat er aanzienlijke verschillen zijn in complexiteit van wegstructuur en functie. De provinciale infrastructuur is aanzienlijk complexer en veelzijdiger.

Daarom was het noodzakelijk om de consequenties van het instellen van GPP’s tijdig in beeld te brengen en te achterhalen of er speciale maatregelen nodig zijn om de provincies (verkeersspecialisten, geluidsdeskundigen, RO specialisten) op de nieuwe wet voor te bereiden. Daarom heeft de adviescommissie Regionale Bereikbaarheid en Regionaal Openbaar Vervoer van het IPO een gezamenlijk (prisma-)project opgezet om de consequenties van deze wijziging in beeld te brengen. Een IPO werkgroep heeft met ondersteuning van de bureaus DGMR (onderzoek) en HVR (procesbegeleiding) de huidige situatie en de nieuwe taken die op de provincies afkomen  geanalyseerd en de knelpunten achterhaald.

In het project is uitgegaan van de volgende drie onderwerpen:

• Hoe is het gesteld met de kwaliteit van data?
• Waar is de GPP-systematiek, zoals die bij rijkswegen geldt, toepasbaar op provinciale wegen? En in welke gevallen zijn er specifieke facetten die om maatwerk vragen?
• Hoe zou een register met wegdata en de geluidproductieplafonds van provinciale wegen eruit kunnen zien?

Om deze vragen te beantwoorden is er een analyse gemaakt van de toepasbaarheid van het GPP-systeem in een achttal concrete referentieprojecten. Daarbij is niet alleen gekeken naar de normale ‘standaard-provinciale weg’, maar is vooral ook onderzocht wat de effecten kunnen zijn bij de talrijke specifieke kenmerken die men juist bij provinciale wegen tegenkomt. Voorbeelden hiervan zijn wegen door de bebouwde kom, aanwezigheid parallelwegen of busbanen en complexiteit bij kruisingen. Ook is geanalyseerd hoe de data van verschillende provincies op elkaar aansluiten. Daarnaast is er een enquête verricht naar de kwantiteit en kwaliteit van de beschikbare data bij de provincies. Als laatste zijn de mogelijkheden voor ontwikkelen van een gemeenschappelijk geluidsregister verkend.

Maatwerk noodzakelijk
Uit de referentieprojecten komt naar voren dat er voldoende ruimte moet zijn voor maatwerk, zoals in de volgende situaties:

• Lokale aansluitingen op de provinciale weg zorgen voor een wisselende intensiteit op de provinciale weg. Aangezien de verkeersintensiteiten een belangrijk uitgangspunt zijn voor het monitoren, moet er een methode komen om de wisselende intensiteiten bij lokale aansluitingen op een adequate manier vast te stellen.
• De gehanteerde referentiepunten op 50 meter afstand van de weg zijn bij provinciale wegen die door dorpskernen lopen mogelijk niet een geschikt uitgangspunt voor het bewaken van de geluidsemissie. Dit vanwege de vele optredende variabelen (zoals intensiteit, snelheden en wegdekverhardingen) die een belangrijke bijdrage leveren aan de geluidsemissie.
• Lokale wijzigingen in het netwerk, bijvoorbeeld op initiatief van een gemeente, kunnen ervoor zorgen dat de intensiteiten op provinciale wegen dermate toenemen dat de vastgestelde GPP’s worden overschreden. De provincie is vervolgens verplicht maatregelen te onderzoeken om de geluidswaarden weer onder het GPP te brengen. Het kan niet zo zijn dat de provincie dure maatregelen moet treffen vanwege wijzigingen in het lokale netwerk.
• De aanleg van bijvoorbeeld een rotonde kan ervoor zorgen dat de geluidsbelasting bij dichtbij liggende woningen veel meer toeneemt dan is te herleiden op de geluidswaarden van de referentiepunten die op 50 meter afstand liggen. De woning wordt in feite dus minder goed beschermd.

De beschikbaarheid en kwaliteit van de verkeersdata
Voor het vaststellen van de GPP’s is het van groot belang dat de brongegevens goed zijn. Onjuistheden in die gegevens kunnen grote gevolgen hebben, niet in het minst in financieel en juridisch opzicht.

In de enquête is geïnventariseerd welke van de volgende gegevens beschikbaar zijn bij de provincie: 

• geografische ligging weg,
• hoogteliggingen,
• verkeersintensiteiten en snelheden,
• verdeling over de modaliteiten,
• wegverharding,
• geluidsschermen.

Tevens is gekeken of de aanwezige data geschikt zijn voor het berekenen van GPP’s. De voornaamste conclusie van het onderzoek is dat er stevig geïnvesteerd zal moeten worden om de data compleet te krijgen en het niveau van de data te verhogen. Met de komst van GPP’s moeten gegevens van hoge kwaliteit zijn om een juridisch houdbaar geluidsmodel te maken. Veel data in de huidige praktijk zijn echter bedoeld voor beheertaken en niet om gedetailleerde geluidsberekeningen mee uit te voeren.  Dat betekent dus dat de huidige data niet geschikt zijn voor het doel waar de nieuwe wet zich op richt.

Specifiek ten aanzien van de verkeersgegevens kan worden geconcludeerd dat het detailniveau waarop deze zijn vastgesteld vaak niet conform de werkelijkheid is. De verdeling dag/avond/nacht en de verdeling over motorvoertuigen is onduidelijk of afwezig. Er ontbreken bijvoorbeeld kruispunten in de verkeersgegevens. De intensiteiten lijken voor en na de kruispunten vaak exact hetzelfde, wat in de werkelijkheid zelden zo is. Ook de verdeling van verkeersgegevens bij rotondes, afritten en busbanen rammelt. Geen enkele provincie heeft parallelwegen in haar geluidsmodel opgenomen. Verder is er geen samenwerking tussen provincies om verkeersgegevens bij grensgebieden op elkaar aan te sluiten. Zo bleken in een referentieproject waar een weg de provinciegrens overschreed de voertuigtellingen aan beide zijden sterke verschillen te vertonen. Er ‘verdwenen’ dus voertuigen bij het passeren van de grens.

Ook geografische informatie (hoogtebestanden, ligging) is vaak afwezig of onvolledig, niet zelden zijn de gegevens handmatig ingevoerd en blijken ze moeilijk controleerbaar. Zo ontbreekt bijvoorbeeld bij vrijwel elke provincie informatie over de aanwezigheid en de hoogte van geluidsschermen.

Het onderzoek heeft al met al aangetoond dat er nog veel werk moet worden verzet om de data op het goede kwaliteitsniveau te brengen. Dit is absoluut noodzakelijk om te voorkomen dat straks GPP’s worden vastgesteld op een onjuist fundament. De ervaring bij de rijkswegen heeft geleerd hoe complex dit is. Nog dit jaar, drie jaar na introductie van Swung-1, zijn met een omvangrijke en kostbare procedure correcties uitgevoerd van de GPP-waarden die bij invoering van de nieuwe wetgeving waren vastgesteld. De kosten die daarvoor gemaakt moeten worden kunnen de provincies nu nog voorkomen door voorafgaand aan de invoering van Swung-2 hun verkeersmetingen en - modellen aan de noodzakelijke, hogere eisen te laten voldoen. Op tijd beginnen is dus essentieel.

Eindconclusie onderzoek
Belangrijkste conclusie uit het gehele project is dat er nog heel wat werk verzet moet worden wil de invoering van de GPP’s niet op grote problemen stuiten. Dit zal de komende jaren van verkeersdeskundigen en geluidsspecialisten een stevige inspanning vragen. Grootste uitdagingen zijn het op orde brengen van de provinciale verkeersdata, het maken van een keuze voor een openbaar register van GPP’s en het vinden van maatwerkoplossingen voor de talrijke bijzondere wegsituaties die bij provinciale wegen veel voorkomen.

Daarnaast is het de moeite waard te onderzoeken welke nieuwe meetmethoden ingezet zouden kunnen worden en van welke nieuwe datastromen de provincies gebruik zouden kunnen maken (GPS tracking, navigatiesystemen e.d). Vaak zijn verkeersdata nu nog gebaseerd op traditionele tellingen. 

Hoe eerder begonnen wordt met het op orde brengen van verkeersdata en overige gegevens die voor de GPP’s van belang zijn, hoe minder kans op financiële en juridische risico’s bij invoering van de systematiek. De provinciale bestuurders hebben binnen het IPO inmiddels de ernst van de situatie onderkend en zullen de noodzakelijke stappen nemen om op tijd klaar te zijn voor het nieuwe geluidsregime. Alle analyses en conclusies van deze referentie projecten zijn terug te lezen in het onderzoeksrapport dat te downloaden is via de site van het IPO. Deze zijn besproken tijdens een tweetal workshops met geluids- en verkeersdeskundigen van de provincies.
 

Vervolg
In een tweede fase van het prisma-project zal het IPO specifieke eisen gaan opstellen waar de verkeersdata en wegdata aan moeten voldoen. Daar zullen de verkeersspecialisten en de wegbeheerders van de provincies nauw bij betrokken worden. Gelukkig hebben al veel deskundigen in het afgelopen jaar hun expertise aangeboden en meegedacht met het huidige prisma-onderzoek.
Maar het is nu zaak om de stap naar de praktijk te maken. Anders staan de provincies straks voor hoge kosten en stevige juridische complicaties.  

Advertentie

 
Auteur: Margriet Verhoog