Co-creatie: zet de burger écht centraal in publieke vraagstukken (VK 4/2013)

Sanne Kistemaker, ontwerpbureau Muzus

Alwin Bakker, provincie Gelderland

Lettie Hoogstra, gemeente Eindhoven

Burgerparticipatie wordt vaak onjuist toegepast. Bijvoorbeeld door aan burgers te vragen wat zij ‘willen’ nadat de oplossing al is bedacht. Dit maakt het bovendien moeilijker voor de ambtelijke organisatie om constructieve uitkomsten te realiseren.

Participeren betekent ‘aandeel hebben in iets of deelnemen aan iets’ en staat dus niet gelijk aan het evalueren van bestaande ideeën. Anders gezegd: wanneer burgerparticipatie wordt ingezet voordat er oplossingen liggen, blijken de uitkomsten in de praktijk lastig te implementeren. Een andere factor van belang is dat burgers niet gewend zijn om hun eigen oplossingen te genereren en vaak ook niet weten wat ze willen, terwijl ambtenaren niet gewend zijn om input van individuele burgers om te zetten naar oplossingen die voor iedereen werken.

Tegenwoordig zijn er ook provincies en gemeenten die dit anders aanpakken. De gemeente Eindhoven en de provincie Gelderland hebben bijvoorbeeld de leefwereld van reizigers in kaart gebracht, door reizigers tools te geven waarmee ze hun latente behoeften kunnen verwoorden en zo input kunnen geven voor oplossingen. Op basis daarvan zijn ‘van achter het bureau gegenereerde maatregelen’ op de juiste manier uitgewerkt, geprioriteerd en geïmplementeerd. Hier is burgerparticipatie gerealiseerd door het inzetten van co-creatietechnieken waarbij daadwerkelijk geparticipeerd is en een concrete focus heeft geleid tot inzicht in het mentale model dat reizigers gebruiken om hun vervoermiddel te kiezen.

De burger kijkt instantie-overschrijdend

Steeds meer gemeenten en provincies richten zich op het ‘centraal zetten van de burger’. Hiervoor is samenwerking nodig tussen verschillende partijen. De burger zal namelijk in veel gevallen vragen om afdelings- en instantie-overschrijdende oplossingen. Burgers houden immers geen rekening met structuren en opgesplitste sectoren. Vanuit hun perspectief kan een mobiliteitsvraagstuk net zo gemakkelijk om een welzijnsoplossing vragen. Om in de toekomst op duurzame wijze een samenwerking te laten slagen, moet er een systematische aanpak komen waarbij eindgebruikers een centrale rol krijgen in het ontwikkelen van beleid, en waar eindgebruikers, medewerkers van provincies en gemeenten met elkaar in contact staan. Dit geldt voor alle publieke domeinen.

Burgers verwachten in toenemende mate dat ze kunnen participeren in de vorming van het beleid. De overheid kan hier slim op inspelen en ook voordeel uithalen door burgers centraal te zetten in hun, vooralsnog vaak intern gerichte, processen en ze actief mee te laten denken bij de ontwikkeling van nieuwe oplossingen. Dit heet co creatie. Hieronder worden ter illustratie twee co creatie-cases voor de publieke sector beschreven: een buslijn in Eindhoven ontworpen voor en door ouderen en maatregelen ter verbetering van stedelijke bereikbaarheid op de corridor Arnhem-Zevenaar-Doetinchem, ontwikkeld en geëvalueerd in co creatie met reizigers.

Buslijn voor en door ouderen

De gemeente Eindhoven streeft naar een duurzame regionale bereikbaarheid. In dat kader zijn de mogelijkheden onderzocht om het openbaar vervoergebruik onder specifieke doelgroepen te vergroten. Enerzijds om de gebruikers van doelgroepspecifiek vervoer te verleiden tot gebruik van het reguliere ov en anderzijds om de mobiliteit en daarmee sociale participatie onder deze doelgroep te vergroten.

Als het gaat om de doelgroep ouderen, dan valt op dat veel ouderen een drempel ervaren om gebruik te maken van het reguliere busvervoer. Door deze doelgroep intensief te betrekken bij de ontwikkeling van de lijn kan het vervoerproduct optimaal worden afgestemd op de latente behoeften van de doelgroep.

Lijn 100, Rondje Woensel

Op deze manier is in 2011 in de Eindhovense wijk Woensel in co creatie een buslijn ontwikkeld onder de naam Lijn 100, Rondje Woensel. Een aantal senioren en mensen met een functiebeperking hebben samen met busmaatschappij Hermes, SRE en de gemeente Eindhoven bekeken hoe de ideale bus er voor hen uit zou moeten zien.

De, in co creatie ontworpen bus heeft gedurende een half jaar, als pilot, van dinsdag tot en met zaterdag, tussen 9.00 en 17.00 uur een rondje door Woensel gereden.

Het maatregelpakket lag al klaar

Een ander probleemgebied is het reizen op de corridor Arnhem-Zevenaar-Doetinchem in de provincie Gelderland. Dit traject wordt door reizigers vaak als onprettig ervaren. Zowel met de auto, de trein als op de fiets is er kans op vertraging: treinen vallen uit, er is vaak file en de kwaliteit van de fietspaden is niet overal goed. De provincie had al een maatregelenpakket klaarliggen om de stedelijke bereikbaarheid van Arnhem en deze specifieke corridor te verbeteren.

De vraag was echter of dit wel de juiste maatregelen zijn. Om te kunnen prioriteren moet de provincie niet alleen weten ‘wat’ er aan de hand is, maar vooral ‘waarom’ dat zo is. Anders gezegd: wie is deze reiziger eigenlijk, hoe maakt hij zijn keuzes, welke drijfveren bepalen zijn gedrag en welke behoeften heeft hij? Ofwel: we weten waar de file staat en hoe lang die is, maar we hebben géén idee wie er in de file staan en waarom ze daar staan. In 2012 is in co creatie met reizigers, de provincie Gelderland, stadsregio Arnhem–Nijmegen en de gemeente Arnhem, het maatregelenpakket vanuit de behoeften van de reizigers geëvalueerd en geprioriteerd. Daarnaast zijn er, samen met de reizigers, ook nieuwe maatregelen ontworpen voor de blinde vlekken in het bestaande maatregelenpakket.

Contextmapping: de mens en zijn leefwereld

Wat is het verschil tussen gangbaar marktonderzoek en contextmapping (toegepast onderdeel van co creatie)? Gangbaar marktonderzoek, zoals interviews, observatiestudies en focusgroepen levert op wat mensen goed onder woorden kunnen brengen of in het hier en nu kunnen laten zien. Maar om juist de leefwereld van reizigers beter te leren kennen, wordt met contextmapping-onderzoek intensief contact gelegd met de reiziger als ‘mens met een leven’, en wordt samen met de reiziger met behulp van creatieve opdrachten een beeld van die leefwereld geschetst. Dit betekent dat de reizigers niet gevraagd wordt naar wat er volgens hen moet gebeuren of wat ze vinden van een bepaalde maatregel of oplossing.

Reizigers zijn immers geen planologen, stedelijk ontwikkelaars, verkeerskundigen of ontwerpers, dus daar kunnen ze moeilijk een zinvol antwoord op geven. Reizigers zijn daarentegen wel experts van hun eigen leefwereld, en kunnen daardoor actief deelnemen aan het ontwikkelingsproces als ‘expert van hun eigen belevingswereld en ervaringen’, wanneer ze de tijd en de juiste tools aangereikt krijgen.

Om achter die leefwereld te komen, worden reizigers gevraagd naar hun dagelijks leven en de redenen voor de keuzes die ze daarin maken. De uitkomsten hiervan leveren geen percentages op over ‘wat er aan de hand is’, maar geven wel een beeld van ‘waarom dit gebeurt’. Deze reizigerservaringen worden vervolgens vertaald naar passende oplossingen door de juiste experts uit het domein van de behoefte. Bij het ontwikkelen van de buslijn in Woensel was het daarom essentieel dat er iemand van de busmaatschappij Hermes aan tafel zat, samen met mensen uit de doelgroep. Zo komen de juiste expertises bij elkaar en loopt het in kaart brengen van motivaties van reizigers steeds parallel aan het werken aan de juiste en haalbare maatregelen en oplossingen. 

 
Een dagboekje helpt om reizigers stap voor stap te laten nadenken over hun latente behoeften
Klik op de afbeelding voor een vergroting

‘Contextmapping’-onderzoek maakt gebruik van generatieve technieken, ontwikkeld om dieperliggende kennis en waarden boven te halen. Bij generatieve sessies wordt bijvoorbeeld gebruik gemaakt van creatieve opdrachten met rijk beeld- en woordmateriaal. Hiermee worden deelnemers geholpen om herinneringen, associaties en overwegingen rond een onderwerp naar boven te halen en onder woorden te brengen. Deze technieken zijn erop gericht om dieper en verder te gaan dan de gebruikelijke onderzoekmethoden zoals interview en observatiestudie. Deze, gebruikelijke methoden leveren vooral kennis op die deelnemers makkelijk onder woorden kunnen brengen of vertonen: expliciete- of gedragskennis. De diepere lagen - verzwegen en latent - worden aangeboord met zogenoemde generatieve tools, zoals speelse maakopdrachten waarbij associaties, herinneringen en emoties worden opgeroepen.

Figuur naar Sleeswijk Visser et al, 2005

Klik op de afbeelding voor een vergroting

Deze methoden, afkomstig uit de etnografie en therapeutische psychologie, zijn de laatste jaren aangepast voor toepassing in de industriële productontwikkeling en worden nu ook toegepast in publieke co creatie-trajecten om burgerparticipatie écht te laten slagen. Contextmapping-onderzoek is in deze projecten gericht op het structureren en bevorderen van intensief contact tussen de overheid en de burger in het ontwikkelproces én daarna. Het vormt een gedeelde taal en begrip en genereert relevante vragen. Bovendien verkent het nieuwe mogelijkheden, legt het blinde vlekken bloot en ontkracht het vooroordelen.

De inzichten voortgekomen uit de verschillende dialogen met de reizigers tijdens het co-creatietraject in Gelderland zijn gevisualiseerd in een ‘reizigerspiramide’, gebaseerd op de zogenoemde piramide van Maslow, een hiërarchische ordening van de latente behoeften van de reizigers. Volgens de theorie van Maslow zou de mens pas streven naar de bevrediging van de behoeften die hoger in de hiërarchie geplaatst worden, nadat de lager geplaatste behoeften bevredigd zijn. Dat geldt ook voor het publieke domein, kijkend naar de behoeften van burgers.

Het is daarom belangrijk dat er goed wordt nagegaan op welk niveau het probleem, of ook wel de behoefte, van de reiziger zich bevindt, want de oplossing slaat alleen aan als deze zich op hetzelfde niveau richt. Deze piramide van de reizigersbehoeften telt drie niveaus, een ‘functioneel’, een ‘passend’ en een ‘comfortniveau’ (zie figuur reizigerspiramide verderop).

Voor het vraagstuk van de provincie Gelderland - het verbeteren van de stedelijke bereikbaarheid rondom Arnhem en in het specifiek op de corridor Arnhem-Zevenaar-Doetinchem - is deze piramide ook ingevuld. Kort samengevat beslaat de onderste laag de behoefte om van A naar B te kunnen reizen, met de betrouwbaarheid om op tijd op de bestemming te arriveren. Op het tweede niveau wegen reizigers hun alternatieven af om tot de keuze voor het meest passende vervoermiddel of reisketen te komen. Hierbij maken ze gebruik van reizigersinformatie. Het hoogste niveau wordt slechts bereikt als er nog meerdere alternatieven overblijven. Dan pas spelen de persoonlijke waarden van de reiziger, zoals duurzaamheid of flexibiliteit een doorslaggevende rol in hun keuze. Iedere doelgroep focust op net andere nuances binnen deze piramide. Daarom is het belangrijk per doelgroep de behoeften goed in kaart te brengen.

En de piramide goed toe te passen op een specifieke doelgroep, is het belangrijk de indeling van verschillende doelgroepen goed onder de loep te nemen. Reizigers worden vaak ingedeeld per vervoermiddel, waarna gesproken wordt over ‘automobilisten’, ‘treinreizigers’ of ‘fietsers’. Denken vanuit het perspectief van de reiziger, betekent ook dat deze intern gestoelde indeling overboord moet. Dé automobilist bestaat namelijk niet, en dé treinreiziger en dé fietser ook niet. De reiziger waarbij de agenda leidend is bestaat wel. Zijn keuze voor een vervoermiddel wordt bepaald door de afspraken en kan dus per dag verschillen. Zo zijn er ook reizigers waarbij de vertrektijd of aankomsttijd de keuze bepaalt en reizigers waarbij de reisduur de doorslaggevende factor is.

Voor de gemeente Eindhoven ziet de invulling van deze piramide er anders uit, en wordt de doelgroep ouderen op basis van andere behoeften gesegmenteerd. Deze groep reizigers maakt zich vaak grote zorgen over het bemachtigen van een zitplaats en ziet op tegen het moment van in- en uitstappen. Deze zorgen en onderliggende behoeften, zoals de garantie van een zitplek en extra zorg bij het in- en uitstappen, bevinden zich voor hen in de onderste laag van de piramide. Een buslijn die niet in deze functionele behoeften voorziet, zal dus niet snel gebruikt worden door deze doelgroep. Behoeften waar deze groep het beste op gesegmenteerd kan worden zijn bijvoorbeeld het doel van de reis en het sociale karakter. Gaan ze naar een specifieke bestemming of gaan ze op pad om even onder de mensen te zijn? Reizen ze alleen of in gezelschap? Factoren van deze aard bepalen in grote mate hoe deze doelgroep de piramide doorloopt.

Doelgroepen indelen naar behoeften

Voor betekenisvolle oplossingen worden doelgroepen idealiter ingedeeld op basis van hun behoeften, zo ook reizigers. Deze subdoelgroepen doorlopen de reizigerspiramide namelijk allemaal op hun eigen manier; elke groep maakt andere afwegingen en keuzes omdat zij andere behoeften hebben die leidend zijn. Verschillende groepen vragen om andere (sub)oplossingen. Echter, voor iedereen moet het functionele niveau in orde zijn.

Personas
Om deze subdoelgroepen onder groepen reizigers met verschillende reisbehoeften inzichtelijk te maken, worden zogeheten personas gecreëerd. Personas zijn fictieve persoonlijkheden die eigenschappen laten zien van een doelgroep of subgroep en daarmee de gehele groep representeren. Ze geven op een inspirerende manier antwoord op de vragen: ‘Wat vinden deze mensen belangrijk?’ ‘Wat motiveert hen?’ ‘Waar hebben zij behoefte aan?’ Het is belangrijk dat voor de invulling van deze personas gebruik wordt gemaakt van citaten, foto’s en beelden van ‘echte’ mensen.

Voorbeeld van drie personas van reizigers

Case provincie Gelderland

Om de stedelijke bereikbaarheid te verbeteren op de corridor Arnhem-Zevenaar-Doetinchem, is aan de hand van bovenstaande  reizigerspiramide en de reizigers-personas het bestaande maatregelenpakket van mobiliteit geëvalueerd.
Het niveau van de knelpunten is vergeleken met het niveau van de maatregel vanuit het perspectief van de reiziger die hiermee te maken heeft. Er bleken veel maatregelen geënt op ‘de automobilist’, terwijl vanuit het perspectief van de reiziger veel daarvan overbodig zijn omdat in de ketenreis dit slechts problemen zijn op het ‘comfortniveau’. Anderzijds waren er juist weinig maatregelen op het gebied van het openbaar vervoer, terwijl knelpunten op het functionele niveau er voor zorgen dat potentiële treinreizigers toch voor de auto kiezen.

Eén zo’n knelpunt uit het laagste niveau was bijvoorbeeld het slecht onderhouden station ‘Arnhem Velperpoort’, gelegen op de route. Een reiziger: ‘Ik vind het nogal unheimisch daar. De tijd van de ratten is wel voorbij, maar ik vind die hele entourage rond dat station niks’, of: ‘Ik heb drie fietsen gehad hier, die zette ik altijd netjes in de stalling, maar nadat de derde gejat was ben ik daar maar mee gestopt’. Een ander: ‘Wat ik echt niet begrijp is dat er geen liften zijn, je zult maar slecht ter been zijn en daar per ongeluk uitstappen’.

Deze zorgen op het functionele niveau zorgen er dus voor dat sommige reizigers sneller voor de auto kiezen als dit station in hun treinreis wordt aangedaan. Zij zien de trein niet als een waardig alternatief. Hier is het zaak eerst het functionele niveau op te lossen. Een maatregel op het gebied van reisinformatie, of het creëren van meer beenruimte (comfortniveau), gaat in dit geval het gedrag van de reiziger bijvoorbeeld niet veranderen. Interessant aan dit voorbeeld is dat met de juiste veranderingen - zoals het verzorgen van een bewaakte fietsenstalling of het toevoegen van liften en goede verlichting - reizigers juist wel verleid kunnen worden om met de trein te gaan in plaats van met de auto. En dat heeft weer direct impact op de bestaande fileproblematiek.

Case gemeente Eindhoven
In de gemeente Eindhoven is met een vaste, trouwe co-creatiegroep toegewerkt naar een reguliere buslijn die op alle drie de niveaus uit de behoeftepiramide aan de behoeften van de specifieke ouderendoelgroep voldoet. Het bleek, ondanks de wens om gebruik te maken van het openbaar vervoer vanwege het sociale karakter, dat deze reizigers een dusdanig hoge drempel ervaren dat zij niet durven te participeren.

Voor deze groep zijn naast de sociale contacten tijdens het reizen, ook betrouwbaarheid, en zekerheid bij in- en uitstappen van zeer groot belang. Dit laatste bevindt zich voor de oudere reiziger zelfs op het functionele niveau en is belangrijker dan van A naar B te komen. Dit betekent dat een buslijn waar onvoldoende tijd of hulp bij dit in- en uitstappen wordt aangeboden, zelden of nooit door de oudere reiziger als een waardige optie zal worden beschouwd. Deze reizigers zullen dan eerder gebruik maken van speciaal vervoer. ‘Als het druk is in de bus kan ik met mijn rollator niet goed in- en uitstappen’, verwoordt een reiziger. ’Bovendien kan ik dan vaak niet zitten en moet ik mij goed vasthouden, maar dat lukt me niet altijd. Hier maak ik me al van te voren zorgen over’.

Vaste chauffeur en steward

Op basis van inzicht in de latente behoeften van deze doelgroep en de expertise van de betrokken stakeholders, is Lijn 100 – Rondje Woensel ontwikkeld. Dit is een bijzondere en unieke buslijn, waarin het sociale karakter en mobiliteit elkaar versterken. Kenmerkend voor de bus is een vaste chauffeur, een steward die helpt bij het in- en uitstappen en een speciale route waarbij de bus een rondje rijdt langs alle voor de doelgroep belangrijke locaties in Woensel zoals de markt en het ziekenhuis. Er is samen met de betrokken burgers bewust gekozen voor een route die niet langs het centraal station in Eindhoven rijdt om grote drukte door forensen en scholieren te mijden. Het resultaat? ‘Normaal neem ik altijd iets tegen de zenuwen als ik de bus neem, maar bij deze bus hoeft dat niet’, of ‘Ik neem de bus vaak elke dag, even een rondje meerijden en andere mensen ontmoeten’.

Geslaagde buslijn is na de pilot gestopt

Door ouderen direct te betrekken bij de ontwikkeling van Lijn 100 werden zij als het ware mede-eigenaar van het product, wat er ook toe leidde dat zij zich actief hebben ingezet voor de promotie en daarmee het succes van de bus. De buslijn is na de pilot gestopt wegens gebrek aan geld. Volgens de gemeente is de proef echter wel geslaagd. Monitoring in de bus wijst uit dat de ervaringen van de passagiers van Lijn 100 positief zijn. De gemeente Eindhoven wil de specifieke kennis die is opgedaan bij de ontwikkeling van deze buslijn inzetten bij toekomstige openbaar vervoerprojecten rondom Eindhoven. Daarnaast kunnen aspecten van de bus, zoals het inzetten van een vrijwillige steward, worden geïmplementeerd in bestaande lijnen.

Probleemessentie en waardevolle oplossingen

Door op deze manier inzicht te creëren in de essentie van het probleem en het niveau daarvan, worden oplossingen ook waardevol. Ze kunnen zo inspelen op de kern van het probleem en op de bijbehorende latente behoeften. Hiervoor is het wel noodzakelijk om de blik te verruimen en de context rondom het probleem echt te begrijpen.

Fileprobleem oplossen door station op te knappen

Een ander voorbeeld is de veelbesproken fileproblematiek. Dat probleem wordt vaak bekeken vanuit het perspectief van de automobilist die in die file staat. Oplossingen zijn dan ook doorgaans het in gebruik nemen van spitsstroken of het creëren van extra rijstroken. Daarmee wordt het leed van de filerijder wellicht verzacht, maar hij staat er nog steeds in. De echte vraag is, welke van deze filerijders kunnen verleid worden tot het reizen met een ander vervoermiddel zoals de trein, en wat is er voor nodig om dit een waardig alternatief te laten zijn? Een fileprobleem oplossen door een verloren station een opknapbeurt te geven is niet het eerste waar aan gedacht wordt. Toch kan dat juist zeer effectief zijn, terwijl de investering vele malen lager is.

Reiziger centraal: leefwereld raken en laten meedenken

Ook vraagstukken met betrekking tot ouderen worden vaak aangevlogen vanuit een stigmatiserend perspectief: er wordt vaak gedacht vanuit de dingen die ze niet kunnen. Wanneer ouderen daarentegen worden benaderd vanuit hun mogelijkheden, wordt de innovatieruimte aanzienlijk vergroot. Wanneer zij zelf meedenken met mogelijke oplossingen, raakt het aan de kern van het probleem en zal de oplossing ook meer betekenis en succes krijgen.

Werkelijk de burger stellen centraal zit hem in begrip van zijn wereld en het gebruiken van zijn zorgen en passie, als basis voor alle elementen van innovatie.

 
Auteur: Margriet Verhoog