11 handvatten voor regievoeren over ov-concessies (VK 4/2013)

Erik van der Staak, Van der Staak business logic BV

Koen Idzenga, Significant BV 

Ov-autoriteiten moeten innovaties realiseren die ook bijdragen aan doelstellingen buiten hun eigen terrein, zoals milieu en regionale economische ontwikkeling. Maar hoe innoveer je in een steeds strakker juridisch keurslijf en onder de loep van politiek en samenleving? Door sterke regievoering middels ‘hard’ en ‘soft’ power! In dit artikel 7 handvatten voor de toepassing van ‘hard’ power en 4 handvatten voor ‘soft’ power. 

Het zijn uitdagende tijden voor OV-autoriteiten. Meer en meer wordt van verwacht dat er innovaties worden gerealiseerd in het ov die ook bijdragen aan het realiseren van doelstellingen buiten het eigen beleidsterrein - het realiseren van goed en betrouwbaar openbaar vervoer - zoals milieu (uitstootreducties) en regionale economische ontwikkeling.

Dat is ook terecht, want juist de langlopende ov-contracten met alle bijkomende voordelen op het gebied van kostenbeheersing en kwaliteitsverhoging, kunnen dienen als goede ‘kickstarters’ voor innovaties. Maar hoe kun je innovaties inbrengen in ov-concessies die de laatste jaren steeds meer voorzien zijn van een strak juridisch keurslijf met concessievoorschriften en waar de samenleving met een vergrootglas bovenop zit en de politiek(e opdrachtgever) al snel aan de schandpaal wordt genageld? In dit artikel geven we concessieverleners enkele handvatten.

Het bijzondere van de ov-wereld: oligopolie
De ov-markt in Nederland is een bijzondere markt, een oligopolie. Dat wil zeggen: een markt met een beperkt aantal spelers en hoge toetredingsbarrières, met als extra complicerende factor de overheid die de helft van alle geldstromen voor haar rekening neemt door gesubsidieerde contracten. En een markt die volgens een bijzonder principe is geordend: beleidsontwikkeling ligt in handen van de overheid en de ontwikkeling en exploitatie veelal in handen van ov-bedrijven die volgens het principe van ‘concurrentie om de weg’ (in plaats van op de weg) exclusief langjarig het recht daartoe verkrijgen via een concessie.

Innovatie is urgent
Er lijkt binnen deze bijzondere markt momenteel sprake te zijn van een breed gedeeld gevoel dat er urgent geïnnoveerd moet worden binnen regionale (bus)concessies.

Een van de aangewezen wegen om innovaties gerealiseerd te krijgen binnen concessies is een reactivering van de ontwikkelfunctie die in het vigerende marktordeningsregime veelal bij de vervoerders terecht is gekomen. Hoe gaat de overheid dit bewerkstelligen? Hiervoor is het allereerst van belang om in te zien dat overheden, na het beleggen van de ontwikkelfunctie bij de vervoerder, ook vaak hun eigen regiefunctie zeer beperkt hebben vormgegeven. Dit is nooit de bedoeling geweest van de huidige marktordening. Sterker nog, regie is direct gekoppeld aan de realisatie van beleid en vormt de verbinding met de ontwikkeling en exploitatie.

Sterke regiefunctie in oligopolische markt
Een sterke regiefunctie is voor de overheid noodzakelijk voor de aansturing van openbaarvervoercontracten. Openbaar vervoer is immers één van haar kerntaken. Ook vereist regievoering kennis en kunde, helemaal wanneer er sprake is van een oligopolische markt. Als onderdeel van deze regievoering moet de overheid een veel sterker risicomanagement gaan voeren om te voorkomen dat de risico’s eenzijdig bij haar terecht komen; een zeker risico bij de invoering van vaak kostbare nieuwe technieken die ook nog eens ten koste kunnen gaan van betrouwbaarheid en kwaliteit van het ov.

Regievoeren door combinatie van ‘hard’ en ‘soft’ power
Dit wapenen door sterke regievoering, gebeurt naar onze mening door het combineren van ‘hard power’ (voorwaarden en eisen) en ‘soft power’ (samenwerking en afspraken) die hand in hand moeten gaan.

‘Hard power’, de contractuele positie van de concessieverlener
Het uitgangspunt is dat innovaties gerealiseerd moeten kunnen worden binnen het bestaande raamwerk van een verleende concessie , zoals beschreven in de Wp2000. Hierbij moet de concessieverlener zijn positie verstevigen en de innovatie mag niet eenzijdig ten laste komen van het risico en het budget van de concessieverlener.

7 hard power-aandachtspunten
Hieronder schetsen wij zeven aandachtspunten voor een concessieverlener bij het introduceren van innovaties in de concessie. 
 

• Introduceer geen andere partijen (zoals energieproviders, producenten, financiers) dan de concessieverlener en de vervoerder in de concessieovereenkomst. De reguliere driehoeksverhouding tussen vervoerder, concessieverlener en reiziger (met de politiek op de achtergrond) is al complex genoeg.
  
  
• Als het toch noodzakelijk is dat derde partijen een rol spelen, organiseer dit dan bij voorkeur als onderaannemer of leverancier van de vervoerder. Additionele risico’s die negatieve consequenties kunnen hebben voor de beschikbaarheid van bussen of treinen in de dienstregeling moeten worden afgedekt door een aanvullende overeenkomst tussen die derde partij en de vervoerder. Bijvoorbeeld de bouw en brandstofleverantie van een waterstoftankstation.
  
  
• Dan nog kan de toevoeging van nieuwe contractpartijen door de vervoerder leiden tot verschillen in inzicht en verantwoordelijkheid die negatieve consequenties kunnen hebben voor de reiziger. Ook dit soort transactierisico’s mogen niet ten laste komen van de concessieverlener. Bijvoorbeeld de software vertoont storingen, er is een valutarisico bij de inkoop, een chauffeur die in dienst is van ’partij a’ veroorzaakt een probleem waardoor infrastructuurleverancier ‘partij b’ zijn verplichtingen niet kan nakomen.
  
  
• De concessieverlener kan het de vervoerder gemakkelijker maken om bepaalde risico’s te dragen door zekerheden te verschaffen in de methodiek tot (toekomstige) waardebepaling en overdrachtsbepalingen (zoals overnameverplichtingen), mits het wegnemen van deze risico’s aantoonbaar leidt tot kostenverlagingen en/of versnelde realisatie van beleidsdoelstellingen voor de concessieverlener. Als bijvoorbeeld treinen een aflossingstermijn hebben die de concessieduur overschrijdt dan kan de concessieverlener een garantie afgeven dat deze kapitaalgoederen verplicht in de volgende concessie moeten worden ingezet door de nieuwe vervoerder. Een voorbeeld daarvan is de inzet van Breng treinen in de stadsregio Arnhem Nijmegen die ook na een periode van 15 jaar weer verplicht ingezet moeten worden in de nieuwe concessie. Het is dan wel nodig dat al bij de eerste gunning vastgelegd wordt op welke criteria en met welke methodiek de waarde zal worden vastgesteld bij afloop van de eerste concessie. Omdat deze zekerheden een grote waarde vertegenwoordigen voor de vervoerder en zijn financiers, moet de vervoerder die waarde omzetten in kostenverlagingen of een versnelde realisatie van voor de concessieverlener belangrijke maatschappelijke voordelen, zoals bijvoorbeeld de realisatie van ruimtelijke ontwikkelingen die congestie verminderen. De concessieverlener perkt zich immers op voorhand in op toekomstig te realiseren voordelen, wanneer hij zich meerjarig en concessie-overschrijdend vastlegt.
  
  
• Om de vervoerder een ‘incentive’ te geven om zoveel mogelijk relevante innovaties te initiëren en te realiseren (die binnen de beleidsdoelstellingen van de concessieverlener vallen) kan een 50/50 verrekeningssystematiek worden gebruikt om de hieruit voortvloeiende kostenvoordelen in de exploitatie te verdelen tussen beide contractpartners. Ook kan de concessieverlener een materiele waarde toekennen aan gerealiseerde maatschappelijke baten en deze gedeeltelijk uitkeren aan de vervoerder; mits hij hiervoor een geëigend financieel model benut.
  
  
• Als tijdens de concessie door de concessieverlener ruimte wordt geboden om op een later moment nieuwe technologieën (bijvoorbeeld op het gebied van aandrijftechniek of uitstoot) in te voeren (bijvoorbeeld omdat deze technologieën beter beantwoorden aan de beleidsdoelstellingen van de concessieverlener, én zij eerder nog niet financieel haalbaar of betrouwbaar genoeg waren), dan dienen deze technologieën in looptijd en afschrijving óók zo te zijn vormgegeven dat zij in de lopende concessie passen. De financiële randvoorwaarden zoals een toekomstige investering of subsidie door de concessieverlener ten behoeve van een later te realiseren innovatie in de concessie, worden bij aanvang van de concessie vastgelegd. De prestaties (technisch, financieel, operationeel) die de vervoerder op basis hiervan beloofd te gaan leveren worden bij aanvang van de concessie gewaardeerd en zijn daarmee onderdeel van de gunning.
  
  
• ‘Boter bij de vis’. Als een prestatie wordt beloofd door de vervoerder, dan moet die ook geleverd worden. Alleen dan is er sprake van een ‘level playing field’. De contractueel overeengekomen prestatie, inclusief toegezegde innovaties moet daadwerkelijk in de concessie worden ingezet, geoptimaliseerd, benut en afgeschreven. De mislukte inzet van hogesnelheidstreinen met nieuwe veiligheidssystemen op de hogesnelheidslijn naar Brussel is hier een duidelijk voorbeeld van. Overige bieders die in de aanbesteding buiten de boot zijn gevallen hebben een punt voor zover het een verstoord level playing field betreft.
  
  

4 soft power-aandachtspunten
Met de in de concessie vastgelegde afspraken en het financiële kader is het harde, feitelijke deel van de innovatie in de concessie afgehecht. Maar met alleen cijfers ben je er nog niet. Alle partijen moeten achter de inhoud van de innovatie kunnen staan en de beweegredenen van de andere partijen kunnen doorgronden. Dit vereist een kritisch zakelijke houding van beide partijen gebaseerd op een open en coöperatieve grondhouding, waarin wederzijds vertrouwen centraal staat. Dit kun je niet voorschrijven, maar je kunt wel zo goed mogelijk organiseren dat dit wederzijds vertrouwen wordt ontwikkeld. Hieronder beschrijven we vier stappen die bij kunnen dragen aan het ontwikkelen van wederzijds vertrouwen:

• Definieer een sociaal contract; een gezamenlijk kader met uitgangspunten dat voor beide partijen centraal staat in de uitvoering van de concessie. Alles wat de concessieverlener en de vervoerder doen kan vervolgens getoetst worden aan deze uitgangspunten. Het gaat om het vastleggen van beelden en intenties en het vormt ‘de geest achter het contract’. Een sociaal contract stimuleert de switch naar een echt partnership.
  
  
• Maak expliciet wat de wederzijdse belangen zijn zodat er beter inzicht komt in elkaars beweegredenen om bepaalde keuzes wel of niet te maken: bijvoorbeeld ‘tevreden reizigers’, ‘Een goed rendement op de concessie’, ‘geen negatieve politieke aandacht’. Zowel de concessieverlener als de vervoerder zullen elkaar kunnen vinden op bijvoorbeeld het belang ‘tevreden reizigers’, maar op andere belangen niet; een goed rendement voor de vervoerder is tot slechts een bepaalde hoogte ook het belang van de concessieverlener. Maar door ze expliciet te maken ontstaat er wederzijds begrip voor elkaars handelen.
  
  
• Bepaal vervolgens wat de inbreng kan zijn in de samenwerking om elkaars belangen te steunen. De concessieverlener heeft bijvoorbeeld beleids- en politieke instrumenten om de belangen van de vervoerder te kunnen ondersteunen. Een typisch voorbeeld is het realiseren van verbeteringen in de infrastructuur of het aanpassen van het tarievenkader. Andersom staat de vervoerder iedere dag in contact met de reiziger en heeft daarmee een hele zichtbare inbreng richting de reiziger. Het zal niet mogelijk zijn om alle belangen van elkaar te dienen, maar elkaars belangen kennen geeft wel inzicht, begrip en vertrouwen.
  
  
• Stel op basis van elkaars belangen en inbreng ‘procesregels’ en ‘gedragsregels’ op. Deze zijn niet aanvullend aan de concessie, maar meer ‘omgangsnormen’. Een eenvoudige procesregel kan bijvoorbeeld zijn dat er geen enkel onderwerp met betrekking tot de dagelijkse uitvoering in het overleg op directieniveau wordt ingebracht, zolang het niet in het periodiek concessieoverleg tussen de concessiemanagers van concessieverlener en vervoerder aan de orde is geweest. Dit voorkomt dat er onnodig wordt ‘geëscaleerd’ binnen beide organisaties, zonder dat er goed over is gesproken. Een gedragsregel kan zijn ‘we gaan eerst met elkaar in gesprek voordat we elkaar officiële brieven gaan schrijven’.

Conclusie hard power
Hard power stelt transactionele kaders. Bij de gunning van een concessie moet de concessieverlener een duidelijke positie innemen. Uit hoofde van haar beleids- en financieringsverantwoordelijkheid geeft zij duidelijkheid omtrent haar beleid en de doelstellingen die in de concessie gerealiseerd moeten worden. Zij wapent zich door kennis en kunde, voert regie door randvoorwaarden te stellen aan budget, risico, of financiering, legt samenwerkingsstructuren vast en voert een sterk risicomanagement waarmee zij voorkomt dat risico’s eenzijdig op haar bordje terecht komen.

Conclusie soft power
Soft power voorziet in inspiratie en samenwerking. Tijdens de looptijd van een concessie moeten permanent gebalanceerde afwegingen worden gemaakt. Dit vergt kennis van twee kanten, zowel bij de vervoerder, maar vooral ook bij de concessieverlener. Beide partijen moeten voorstellen van elkaar goed kunnen beoordelen en op waarde weten te schatten. Gedachten als ‘de ander probeert mij te belazeren’ moeten plaats maken voor duidelijke argumenten waarom een maatregel, actie of investering wel of niet acceptabel is, ‘fact based’ en niet doorspekt van gevoelens en sentiment. Dit vraagt om een kritisch zakelijke houding, maar ook een open en coöperatieve grondhouding, waarin wederzijds vertrouwen centraal staat.

 
Auteur: Margriet Verhoog