MKBA’s hebben weinig invloed op politieke besluitvorming

vrijdag 26 augustus 2016 Niek Mouter, TU Delft 0 reacties 198x gelezen

Een samenvatting van dit artikel is verschenen in Verkeerskunde 4/2016. Dit artikel betreft een vertaling van het artikel  'Dutch politicians’ use of cost–benefit analysis' dat  'open acces' is verschenen in Transportation.

Niek Mouter, postdoctoraal onderzoeker aan de TU Delft

Niek Mouter, postdoctoraal onderzoeker aan de TU Delft

In nagenoeg alle westerse landen wordt de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) gebruikt om politici te ondersteunen bij het nemen van beslissingen over infrastructuurprojecten. In Nederland is het verplicht om elk infrastructuurproject dat om een rijksbijdrage vraagt te beoordelen met een MKBA. Maar worden de MKBA’s ook door politici gebruikt bij het vormen van hun standpunt?

 

Hier is wereldwijd nog weinig onderzoek naar gedaan. Alleen in Noorwegen zijn er twee studies gedaan waarin Parlementsleden zijn bevraagd over de mate waarin zij de MKBA gebruiken bij het vormen van hun standpunt. Zowel Karine Nyborg als Tore Sager concludeerden dat Noorse politici nauwelijks gebruik maakten van de MKBA bij het vormen van hun standpunten. Sager concludeerde dat er sterke aanwijzingen zijn dat Noorse politici eerst beslissingen nemen en daarna pas de uitkomsten van de MKBA bekijken. Maar hoe zit dit in Nederland?

 

In dit onderzoek is aan verschillende Nederlandse politici en oud-politici gevraagd hoe zij de MKBA gebruiken. Geïnterviewd zijn 4 oud ministers/staatssecretarissen (bijvoorbeeld Gerrit Zalm), 10 Kamerleden (bijvoorbeeld Wouter Koolmees), 12 oud-Kamerleden (bijvoorbeeld Arie Slob), 2 Gedeputeerden en 10 topambtenaren over de manier waarop politici de MKBA gebruiken. De topambtenaren zijn geïnterviewd omdat zij meerdere ministers/staatssecretarissen hebben meegemaakt en dus ook kunnen aangeven of de ene minister meer of minder gebruik maakte van de MKBA dan de ander.

 

Verschillende doeleinden
Het eerste resultaat is dat politici de MKBA gebruiken voor verschillende doeleinden: 1) in het vormen van een wenselijkheidsoordeel over een project; 2) als politieke ammunitie (opportunistisch gebruik); 3) om ervoor te zorgen dat zijzelf en beslissingen rationeler lijken (symbolisch gebruik). Geen één politicus baseert haar oordeel volledig op de MKBA.

 

Negatieve score
De meeste politici kunnen geen voorbeelden noemen van projecten waarbij de MKBA hun standpunt over de wenselijkheid van een project heeft veranderd. Ook topambtenaren kunnen weinig voorbeelden noemen van projecten waarvoor geldt dat het standpunt van de bewindspersoon is veranderd door een MKBA. Een aantal respondenten stelt dat een zeer negatieve MKBA-score de houding van politici ten opzichte van een infrastructuurproject geleidelijk kan veranderen. De MKBA van de Zuiderzeelijn wordt door verschillende respondenten genoemd als een studie die standpunten van politici heeft veranderd. Verschillende respondenten geven aan dat de negatieve MKBA-studie een onvoldoende voorwaarde was om hun standpunt aan te passen. Pas toen verschillende experts in hun netwerk duidelijk maakten dat het project om verschillende redenen – waaronder de negatieve MKBA – niet nuttig was besloten de geïnterviewde politici hun standpunt te heroverwegen.

 

Positieve waarde
Politici die stelden waarde toe te kennen aan de MKBA bij het vormen van hun standpunt gaven aan dat het instrument vooral bruikbaar is bij het selecteren van alternatieven. Politici kennen met name waarde toe aan de resultaten van een MKBA bij het selecteren van varianten, wanneer het hen niet zoveel uitmaakt voor welke variant er wordt gekozen, zolang er maar een positieve beslissing wordt genomen over een project. De MKBA wordt slechts bij uitzondering gebruikt om projecten ten opzichte van elkaar te rangschikken. De bezuiniging in 2010 was een voorbeeld van een uitzondering.

 

Opportunisme en standpuntvorming
Een andere interessante conclusie van deze studie is dat er geen barrières voor opportunistisch gebruik en symbolisch gebruik van de MKBA zijn gevonden, terwijl er verschillende barrières voor het gebruik van de MKBA bij het vormen van standpunten zijn geïdentificeerd. Politici noemen zeven barrières voor het gebruik van de MKBA in hun standpuntvorming: 1) Mijn standpunt is al duidelijk 2) Ik vorm mijn mening op basis van gesprekken, niet op basis van het lezen van rapporten. 3) Ik vertrouw de onpartijdigheid van de MKBA niet; 4) Ik ben het niet eens met de normatieve uitgangspunten van de MKBA; 5) Ik vind de verklarende kracht van de MKBA beperkt; 6) Ik ontvang de MKBA te laat; 7) Als er voldoende geld is, dan is het maatschappelijk rendement van een project minder belangrijk.

 

Geconcludeerd kan worden dat politici een MKBA altijd opportunistisch en symbolisch zullen gebruiken, wanneer je hen een MKBA geeft, maar dat er bewust moet worden nagedacht over het wegnemen van barrières, indien het doel is dat politici de MKBA ook gebruiken bij het vormen van hun standpunt over infrastructuurprojecten.  

 

Verschil Kamerleden en bewindvoerders
Kamerleden noemen ‘twijfel over onpartijdigheid (3) en te laat ontvangen(6) als de belangrijkste barrières. Barrières 3 en 6 worden door bewindspersonen niet als barrières genoemd. Zij kunnen vaak eerder beschikken over conceptuitkomsten van de MKBA en als zij de onpartijdigheid van MKBA’s niet vertrouwen dan kunnen zij een beroep doen op het KiM en/of Rijkswaterstaat (Minister van I&M) of het CPB (Minister van Financiën).

 

Tijdiger
Kamerleden noemen het opstellen van een regel dat MKBA’s minimaal twee maanden voorafgaande aan een MIRT-debat naar de Tweede Kamer moeten worden toegestuurd als de belangrijkste oplossing om deze barrières weg te nemen. Dit geeft hen de tijd om het rapport te laten controleren door een vertrouweling. Daarnaast kunnen zij een hoorzitting organiseren met de opstellers van de MKBA. Ook kunnen zij binnen de fractie bespreken of het standpunt van de partij moet worden aangepast op basis van de resultaten van de MKBA.

 

De observatie dat verschillende Kamerleden aangeven dat hun standpunt pas wordt beïnvloed door een MKBA als meerdere mensen in hun netwerk hen op de resultaten wijzen is een laatste argument om de studie tijdig te publiceren. Een probleem met de haalbaarheid van de tijdige publicatie van MKBA’s is dat de meerderheid van de topambtenaren/bewindspersonen van I&M die geïnterviewd zijn voor dit onderzoek het niet als hun taak zien om deze barrières op te heffen.

 

Bewindspersonen en topambtenaren lijken over het algemeen geen verantwoordelijkheid te voelen om resultaten van MKBA’s zo vroeg mogelijk naar de Tweede Kamer te sturen om ervoor te zorgen dat Kamerleden de uitkomsten van de studies kunnen meewegen bij het vormen van hun standpunten.

 

Spel

Bewindspersonen en topambtenaren zien de Tweede Kamer primair als een controlerend orgaan. Daarnaast stellen verschillende topambtenaren/bewindspersonen in hun interview dat het strategisch timen van de publicatie van onderzoeksrapporten ‘hoort bij het spel’. Zij vragen zich af waarom bewindspersonen studies ver voorafgaande aan een debat naar de Tweede Kamer zouden moeten sturen, terwijl andere actoren in het spel (bijvoorbeeld brancheorganisaties en Kamerleden) ook op de dag voor het debat met nieuwe studies in de media komen.

 

Hoewel de topambtenaren/bewindspersonen die het strategisch vertragen van de publicatie van MKBA’s geoorloofd vinden in de meerderheid zijn, zijn er ook topambtenaren die een andere mening hebben. Deze topambtenaren vinden dat je de Tweede Kamer de tijd moet geven om op basis van resultaten van studies een standpunt te kunnen vormen.

 

Politieke knoppen

Ten aanzien van de barrière 4: ‘ik ben het niet eens met de normatieve uitgangspunten van de MKBA’ noemden politici als oplossingsrichting dat het belangrijk is om het effect van het ‘verzetten van de normatieve/politieke knoppen in de MKBA’ op de resultaten van de MKBA inzichtelijk te maken. Om deze barrière weg te nemen moet dus aan politici duidelijk worden gemaakt in hoeverre de MKBA-uitkomsten veranderen indien aan de ‘politieke knoppen’ in de MKBA wordt gedraaid (bijv. de aanname dat welvaartseffecten voor elk individu even zwaar moeten worden meegewogen en de aanname dat preferenties van Nederlanders als consument bepalend zijn voor de manier waarop zij als burger de effecten van overheidsprojecten waarderen).

 

Dit zou betekenen dat de politiek-normatieve keuzes in de MKBA door politici worden gemaakt en de objectieve analyses door MKBA-analisten/ambtenaren. Indien politicus A en politicus B verschillende politiek-normatieve keuzes maken, omdat zij een verschillend waardensysteem hebben, zal de MKBA-uitkomst voor hen verschillen, waardoor op basis van de MKBA kan worden geconcludeerd dat het welvaartseffect van een project negatief is vanuit het perspectief van politicus A en positief vanuit het perspectief van politicus B. Ook kan het voorkomen dat een project negatief/positief scoort in de MKBA ongeacht de politiek-normatieve aannames die worden gemaakt.

 

De belangrijkste aanbevelingen die volgen uit dit onderzoek zijn:

  • Als het doel is dat politici de MKBA kunnen gebruiken bij het vormen van hun standpunt, dan moet de MKBA minimaal twee maanden voor debatten over infrastructuurprojecten naar de Tweede Kamer worden gestuurd.

  • De MKBA wordt bruikbaarder voor politici als de methodiek wordt gedemocratiseerd/ontideologiseerd. Meer specifiek moet duidelijk gemaakt worden welke politiek-ideologische aannames er achter de berekeningen van de MKBA zitten en moet inzichtelijk worden gemaakt in hoeverre de uitkomsten van de MKBA veranderen als er met andere politiek-ideologische aannames wordt gerekend. MKBA-analisten moeten dus normatieve gevoeligheidsanalyses doen in MKBA’s.

 

De resultaten van dit onderzoek zijn open access gepubliceerd in het wetenschappelijke tijdschrift ‘Transportation’.

Samenvattingen van de interviews met politici kunt u vinden op de website www.mkba-informatie.nl onder nieuws

 

 

 

Reageren

Invoer verplicht
Invoer verplicht
Invoer verplicht

 

 

















 

Legenda
Bij dit veld is invoer verplicht.

vakartikelen

Artikelen 1 tot 20 van 56

1 2 3

Artikelen 1 tot 20 van 56

1 2 3

Overzicht alle vakartikelen

Verkeerskunde is een uitgave van ANWB.
© 2018 verkeerskunde.nl - alle rechten voorbehouden.