Kijk bij ontwikkelen CVIS verder dan technische oplossingen (VK 5/2010)

EU mist maatschappelijke doelstelling bij snelle invoering slimme verkeersystemen

Saartje Sondeijker, DHV

Zonder een efficiënt gereguleerd transportsysteem voor mensen en goederen kan Europa zijn hoge levensstandaard niet handhaven. Mobiliteit heeft een enorme invloed op de economische en sociale ontwikkeling van Europa als geheel, maar ook op het milieu en de leefomgeving. Het excessieve gebruik van de bestaande infrastructuur door onduurzame vormen van mobiliteit is voor de Europese Unie echter een groeiend probleem. Voor de EU leidt dat tot een aantal grote uitdagingen.

De drie belangrijkste uitdagingen voor Europa op mobiliteitsgebied zijn:

1. Verkeersmanagement: het terugdringen van congestie en optimaal gebruik maken van de bestaande capaciteit van de infrastructuur.

2. Verkeersveiligheid: het mogelijk maken dat weggebruikers tijdig kunnen anticiperen op ongelukken of obstakels op wegen middels realtime informatie.

3. Duurzaamheid: het ontlasten van het milieu, c.q. minder afhankelijk worden van fossiele brandstoffen. 

    

De Europese Commissie stelde al in 2006 dat deze doelstellingen onder andere door systeeminnovaties kunnen worden bereikt. De ambities van het CVIS-project (Cooperative Vehicle Information System, oftewel: coöperatieve verkeerssystemen) waarin het ontwikkelen van coöperatieve informatiesystemen centraal staat, passen uitstekend bij deze doelstellingen.

CVIS leidt bij overheden tot groter begrip en inzicht over de manier waarop het wegennetwerk zich gedraagt onder diverse omstandigheden. Hierdoor zijn ze in staat verkeersbewegingen te monitoren, realtime verkeersinformatie te verschaffen aan weggebruikers en, zo nodig, verkeersstromen te reguleren en te managen passend bij langetermijndoelstellingen op het gebied van duurzaamheid, veiligheid en milieu. Tegelijk kan het voor weggebruikers veel nieuwe diensten opleveren, zodat reizen eenvoudiger, luxer, veiliger en sneller wordt. In het meest ideale plaatje bestaat CVIS uit een consistent Europees datacommunicatie-infrastructuur, gebaseerd op industriële standaarden die data uit heel diverse bronnen koppelt.  

Conclusie onderzoek

In opdracht van de Europese Commissie inventariseerde DHV de stand van zaken rond coöperatieve informatiesystemen (CVIS) binnen de EU. Het belangrijkste advies dat op basis van het onderzoek gegeven wordt, is dat de EU een roadmap zou moeten opstellen om te voorkomen dat Europa te vroeg en daarmee mogelijk verkeerde – lees: teveel technisch bepaalde – standaarden voor CVIS vaststelt. De ervaring is dat Europa in zijn zoektocht naar een standaard zich teveel richt op technische ICT-oplossingen. Dat belemmert Europese overheden in hun streven naar duurzame oplossingen voor de lange termijn. De EU doet er daarom goed aan duidelijke kaders op te stellen met meer aandacht voor ‘softe aspecten’, zoals verkeersveiligheid, verkeersmanagement, telecommunicatietrends, milieu en het creëren van draagvlak onder automobilisten. Binnen deze kaders kunnen producenten aan de slag het ontwikkelen van CVIS-applicaties.

In dit artikel beschrijven we eerst de onderzoeksmethode, daarna de stand van zaken op het gebied van coöperatieve informatiesystemen. Vervolgens beschrijven we aan de hand van theorie over transitiedenken de adviezen die de EU zou moeten opvolgen om CVIS in te kunnen zetten voor het bereiken van langetermijndoelstellingen. Het artikel sluit af met aan aantal aanbevelingen aan Europese overheden om deze transitie in gang te zetten. 

Onderzoeksmethode

DHV heeft zowel interviews als enquêtes gebruikt om tot een waarheidsgetrouw beeld te komen ten aanzien van de rol van overheden en private partijen in het uitrollen van CVIS op EU-niveau.

De interviews zijn gehouden onder beleidsmakers uit de meest gemotoriseerde EU-landen: Finland, Zweden, Groot-Brittannië, Nederland, België, Frankrijk, Duitsland, Oostenrijk, Italië, Spanje en in een later stadium Denemarken. Beleidsmakers werden gevraagd om het bestaande beleid rond CVIS in hun land toe te lichten en tevens welk beleid zij zouden adviseren voor de toekomst. De vragen werden toegespitst op de vijf belangrijkste beleidsterreinen waar CVIS volgens een eerder EU-onderzoek de meeste bijdrage aan zou kunnen leveren. Dat waren: verkeersmanagement, verkeersveiligheid, verkeersinformatie, milieudoelstellingen, economie en communicatie. Vervolgens werd een vragenlijst voorgelegd aan beleidsmakers binnen overheidsinstellingen uit 29 Europese landen. Dat waren dezelfde landen als hierboven genoemd, aangevuld met voornamelijk Oost-Europese EU-landen en Noorwegen en Zwitserland. Uiteindelijk reageerden 36 beleidsmakers uit 25 landen; een response van 86 procent. In de vragenlijsten werd gevraagd naar de prioriteiten op mobiliteitsgebied en specifiek naar de CVIS-ontwikkelingen in de verschillende landen. Ook gaf de enquête inzicht in de kansen en obstakels die diverse Europese landen zien voor het invoeren van CVIS.

CVIS staat nog in de kinderschoenen

Een ding werd uit het onderzoek al snel duidelijk: CVIS staat nog in de kinderschoenen en een overkoepelende data-informatiestructuur van waaruit verschillende Europese landen met dezelfde technische standaarden in-car applicaties kunnen bedienen, ligt nog in een verre toekomst. Momenteel hanteren de meeste Europese landen nog steeds stand-alone applicaties, niet geschikt om buiten de eigen landsgrenzen te gebruiken. Technische standaardisering wordt als dé oplossing gezien om hier verandering in te brengen.  

Transitieproces noodzakelijk voor opschaling tot EU-niveau

De theorie van transitiedenken – een manier van kijken waarbij de technische innovatie van CVIS wordt beoordeeld vanuit een langetermijnperspectief, gericht op structurele en duurzame verandering – laat echter zien dat vroegtijdig en technisch gedreven standaardisering niet de juiste aanpak is. Juist aandacht voor ‘softe’ aspecten die zich richten op gedrag en bewustwording, aandacht voor langetermijnontwikkelingen en aandacht voor het openlaten van opties door veel te experimenteren zijn belangrijk. Uiteindelijk draait het bij een succesvolle transitie om het bewerkstelligen van een andere mindset bij overheden, bedrijven en burgers, zodat kortetermijnacties voor het uitrollen van CVIS geënt zijn op het leveren van een bijdrage aan duurzame mobiliteit op de lange termijn. Overheden kunnen daarin een belangrijke rol spelen. Hieronder worden daar enkele aanbevelingen voor beschreven. 

Standaardiseren op hoofdlijnen

Overheden en private partijen zijn veelal sterk gericht op kortetermijndoelstellingen en op het winstgevend maken en het vergroten van het marktaandeel van hightech applicaties. Daardoor blijven ‘softe’ aspecten teveel buiten beschouwing bij nieuwe ontwikkelingen. Consumentenwensen, milieu en veiligheid zijn namelijk lastig uit te drukken in financiële

getallen. De belangrijkste taak van nationale overheden is juist om langetermijndoelstellingen op gebieden als milieu, veiligheid en consumentenbelang te vertalen in concrete randvoorwaarden waarbinnen producenten van CVIS-applicaties aan de slag kunnen. Dit kan geschieden aan de hand van een roadmap op EU-niveau. Een roadmap beschrijft niet enkel de toekomstige ambitie van CVIS, maar geeft ook aan wie wat nu al (in samenwerking) moet gaan opstarten om deze ambitie te bereiken. Het schetst een pad van acties en inspanningen in de tijd. Deze roadmap schetst de kaders en hoofdlijnen waarbinnen private partijen kunnen experimenteren met maatwerk.

De conclusie is dat standaardiseren in een vroeg stadium mag, maar op hoofdlijnen. Het moet private partijen aan de ene kant voldoende motiveren om richtinggevend te zijn voor experimenten met CVIS ten aanzien van ‘softe’ aspecten. Daarnaast moeten randvoorwaarden voldoende ruimte bieden voor flexibiliteit, zodat het steken van geld in experimenteren met CVIS nog gelegitimeerd is. Zo kan de EU autofabrikanten stimuleren verder te kijken dan kortetermijnbelangen. De EU functioneert dan als ‘enabler’ van nieuwe toepassingen en private initiatieven. Zij kunnen ‘good practices’ verspreiden zodat EU-landen van elkaar kunnen leren en tot een maatschappelijk gedragen toepassing kunnen komen.  

Experimenteren

Een belangrijke bouwsteen voor succesvolle transities is een experimenteerfase. Bij de ontwikkeling van CVIS is dat van belang om de gevolgen voor de ‘softe’ aspecten te onderzoeken. In die fase staat onderzoek naar de sociale, economische en infrastructurele aspecten centraal. Juist omdat grote technologische innovaties blijvende maatschappelijke gevolgen hebben, is het belangrijk dat op basis van experimenten wordt uitgezocht wat die consequenties zijn. In deze fase zijn drie onderdelen van belang:

1. Verdieping

Het is verstandig om elke CVIS-applicatie afzonderlijk te onderzoeken en op zijn merites te beoordelen. Daarbij moeten de onderzoekers rekening houden met de specifieke context waarin die applicatie functioneert. Deze werkwijze is ook de huidige praktijk in Europa, daar elk land experimenteert met verschillende praktijkonderzoeken die bepaald worden door een eigen probleemstelling, culturele achtergrond, wetgeving en overheidsinstellingen.

2. Verbreding

De volgende stap is het vertalen van deze kennis en leerervaringen naar de context van verschillende landen. Zo leren landen van elkaar en kan er langzamerhand worden toegewerkt naar een overkoepelende techniek. Het ontwikkelen van stand-alone-applicaties in diverse landen moet daarom ook gezien worden als een kans om tot zo breed mogelijke leerervaringen te komen. Met een te vroege standaardisering zou Europa deze opgedane leerervaring juist verliezen. In dit stadium kunnen diverse applicaties aan elkaar worden gekoppeld, waardoor de ontwikkelingen in dezelfde richting worden gestuurd. Dat geeft inzicht in het toekomstige en overkoepelende CVIS. Bovendien kan het helpen bij het vaststellen van prioriteiten en geeft het zicht op welke applicaties op termijn bruikbaar zijn, ook in relatie tot politieke langetermijndoelstellingen.

3. Opschaling

In het laatste experimenteerstadium moeten overblijvende CVIS-applicaties op elkaar worden afgestemd en eenduidige criteria voor standaardisering worden bepaald, voordat ze massaal worden gedistribueerd. In dit stadium zullen de EU-lidstaten duidelijke afspraken moeten maken met stakeholders in diverse landen over toekomstige ontwikkelingen. Alleen dan blijft de kans groot dat toekomstige ontwikkelingen het juiste pad volgen. Daarvoor is Europese wetgeving nodig en ook financiering, zodat nieuwe ontwikkelingen blijven doorgaan. 

Riciso: ondermijning langetermijndoelen CVIS

Wat zijn eigenlijk de risico’s als bovenstaand transitie-advies niet wordt opgevolgd? Het kan leiden tot ondermijning van bedoelde ambities als verkeersveiligheid. Een voorbeeld: CVIS zou leiden tot een grotere verkeersveiligheid omdat ze realtime informatie verschaft. Op die manier zijn bestuurders altijd op de hoogte van recente ongelukken, wegomleidingen et cetera, waardoor ze hier tijdig op kunnen anticiperen. Deze informatie dient echter wel afgestemd te zijn op andere informatieverschaffers. Wanneer deze informatie afwijkt van wegkantsystemen kan dit leiden tot verwarring bij bestuurders en zelfs tot onveilige situaties. Ook kan het zijn dat informatiesystemen onvoldoende accuraat zijn en daardoor acties adviseren die gevaarlijk of niet legaal zijn. Dat is al realiteit als we denken aan adviezen die automobilisten soms krijgen via hun navigatiesysteem om te keren terwijl dat spookrijden tot gevolg zou hebben.

Wat zeggen beleidsmakers in EU-landen?

Het transitiedenken schetst duidelijke kaders over de manier waarop experimenten kunnen worden ingezet om CVIS op te schalen tot een gestandaardiseerd systeem op EU-niveau. Dit voorkomt bovenstaand risico, waarbij de langetermijndoelstellingen van CVIS worden ondermijnd door slechte aansluiting bij bestaande informatiesystemen. Echter, uit de enquêtes en interviews bleek dat er, naast de ‘softe’ aspecten, een viertal thema’s zijn die meer nadrukkelijke aandacht behoeven om CVIS op Europees niveau op de kaart te zetten.

1. Ontwikkel een Europese businesscase

De eerste aanbeveling kent vooral een financieel motief. Omdat het ontwikkelen van een uniform Europees datatransformatiesysteem hoge ontwikkelingskosten met zich meebrengt, is het verstandig een businesscase te ontwikkelen op Europees niveau. Dat maakt de meerwaarde van CVIS duidelijker en geeft ook inzicht in de vereiste investeringen op de korte termijn. Bovendien kan een goede businesscase lokale autoriteiten laten zien dat CVIS een efficiënte manier is om hun doelstellingen te bereiken. De businesscase kan investeerders mogelijk stimuleren om te onderzoeken hoe een haalbare publiek-privatie samenwerking (PPS) op dit vlak mogelijk is.

2. Heroriënteer op PPS-verhoudingen

De tweede stap is de zoektocht naar een goed functionerende PPS-constructie. De huidige rollen van overheden en private partijen zijn in de praktijk namelijk vaak onduidelijk. De meeste geïnterviewden pleiten daarom ook voor een heroriëntatie op de bestaande rol van overheden en private partijen. Duidelijk is, voor de meesten in ieder geval, dat de overheidsrol beperkt moet blijven tot het vaststellen van algemene wet- en regelgeving, onder andere voor databeveiliging en privacybescherming. De rol van private partijen zal vooral liggen in het creëren van waardevermeerdering voor de consument.

3. Beantwoord belangrijkste vraagstukken

Uit het onderzoek blijken een aantal politiek gevoelige vraagstukken waar de EU zorgvuldig mee om moet gaan. In financieel opzicht menen de meeste EU-landen dat de ontwikkelkosten goed moeten worden overwogen. Het ontwikkelen van een solide businesscase, zoals beschreven onder punt 1, past hier goed bij. Wat het gebruikersperspectief betreft, menen de meeste landen dat de bescherming van de privacy van weggebruikers voor commercieel gebruik het belangrijkste is. De geïnterviewde beleidsmakers verwachten hierbij geen onoverkomelijke problemen, gezien de ervaringen met vergelijkbare privacyvraagstukken in het huidige vliegverkeer en openbaar vervoer. Daar worden persoonsgegevens nagenoeg probleemloos vastgelegd. Wel is het zaak hier glashelder over te communiceren. Voor de diverse overheden is het vooral van belang omdat het invoeren van CVIS effect zal hebben op bestaande plannen, visies en overeenkomsten met stakeholders. Wat het controleren en de coördinatie van CVIS door overheden betreft, is het belangrijk dat de overheden niet te dominant optreden. Dat kan namelijk private investeerders de legitimatie ontnemen om te investeren, omdat ze geen ruimte zien voor eigen input.

4. Afstemmen op landsituatie

Een opvallend aspect aan het onderzoek is het inzicht in de mate waarin diverse landen kansen zien om diverse belangrijke politieke vraagstukken rond CVIS in hun land op te lossen. Tegelijk laat het zien in welke mate dezelfde landen obstakels zien om CVIS uit te rollen in hun land. Een voorbeeld hieronder laat de uitkomst zien rond het thema verkeersmanagement.   

Op basis van deze figuur kan de rol van overheden per land worden bepaald. Om private partijen te stimuleren met CVIS aan de slag te slaan, zo blijkt uit deze schema’s, is per land een andere aanpak nodig. Faciliterende maatregelen door nationale overheden zijn vereist wanneer private partijen veel mogelijkheden zien en slechts weinig obstakels. De verwachting is dat deze partijen nauwelijks gestimuleerd hoeven te worden om nieuwe ontwikkelingen op te pakken. De overheid hoeft alleen maar de voorwaarden te scheppen. Wanneer in een land wel veel kansen zijn, maar ook veel te overwinnen hindernissen, zou de overheid stimuleringsmaatregelen kunnen invoeren om meer te gaan experimenteren. Een meer controlerende, monitorende houding van de overheid zou nodig zijn wanneer private partijen in een land weinig mogelijkheden zien, maar ook weinig belemmeringen. Vooralsnog hoeven nationale overheden in deze landen private partijen slechts te volgen, in de veronderstelling dat in de nabije toekomst ze een actievere, meer stimulerende rol zouden kunnen vervullen. Wanneer, tot slot, een land weinig kansen en veel belemmeringen ziet, is de kans groot dat er veel verzet bestaat bij diverse partijen. De reden daarvoor is vaak dat het ontbreekt aan de benodigde expertise over en/of slechte ervaringen met CVIS. Overheden zouden op dergelijk gedrag moeten anticiperen en de negatieve invloed van die partijen moeten proberen te voorkomen. 

Niet focussen op ICT

Duidelijk is dat er geen kant en klare oplossingen zijn en dat de EU-landen op Europees niveau de nodige stappen moeten zetten. Het slechtste wat ze in ieder geval kunnen doen, is focussen op ICT zonder aandacht voor sociaal-maatschappelijke effecten van CVIS-systemen. Het voorbeeld van de Nederlandse windmolens maakt dat duidelijk: Wij als Hollanders dachten vanuit onze traditie wel te weten hoe je een moderne windmolen ontwikkelt. Redelijk vlot kozen we daarom voor een technisch optimale windmolen met twee rotorbladen. Die bleek echter te snel te draaien, waardoor meer vogels omkwamen. De maatschappelijke stemming keerde zich daartegen, met als resultaat dat wij nu Deense windmolens importeren. De Denen ontwikkelden windmolens met drie rotorbladen. Ze deden daar wat langer over, maar hadden ook aandacht voor sociaal-maatschappelijke aspecten naast het komen tot de beste technische oplossing. Dat heeft geloond. Hetzelfde principe geldt voor het ontwikkelen van complexe systemen als een Coöperatief Informatie Verkeerssysteem.

Literatuurlijst

European Commission. 2001. White Paper European transport policy for 2010: a time to decide. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2001. ISBN 92-894-0341-1.

European Commission, 2006.  Keep Europe moving: a transport policy for sustainable mobility. Midterm review of the European Commission's 2001 Transport White paper [COM(2006)314].

ITS Roadmap Outline, 2007. 'Intelligent Transport Systems (ITS) for more efficient, safer and cleaner road transport'. Draft version October 2007.

Leeuwis, C. 2003. Van strijdtonelen en luchtkastelen. Communicatie en Innovatie Studies. Inaugural Address, Twente.

Loorbach, D., 2007. Transition Management. A new mode of governance for sustainable development. International Books, Utrecht.

Rotmans, J. 2003. Transitiemanagement: sleutel voor een duurzame samenleving. Assen, Koninklijke van Gorcum.

Rotmans, J. 2005.  'Societal innovation: between dream and reality lies complexity’. Inaugural Address, Erasmus University of Rotterdam, Rotterdam. 

Social Learning Group. 2001. Learning to manage global environmental risks. Edited by S.L. Group, Vol.vol.1&2. Cambridge Massachusetts: The MIT Press.

Sondeijker, S.A.G.C. 2009. Imagining Sustainability. Methodological building blocks for transition scenarios. Erasmus University of Rotterdam, Rotterdam.

 
Auteur: Margriet Verhoog