Europees ov: meer vrije markt, betere spelregels (VK1/2015)

Didier van de Velde, TU Delft / inno-V

Hoe werkt de vrije markt voor openbaar vervoer in Europa en welke trends zijn daarin te ontdekken? Didier van de Velde verkent die in een paper. Hij constateert een groeiende rol voor vrije-marktwerking in het Europese openbaar vervoer maar ook een behoefte aan optimalisatie van de regulering ervan. Een samenvatting.

Het openbaar vervoer kan worden aangeboden op basis van overheidsinitiatief: de overheid bepaalt wat er nodig is – in hoofdlijnen of in detail – en laat de uitvoering ervan over aan een eigen of een door middel van aanbesteding gekozen vervoerder. Dat is het model dat we sinds 2001 in Nederland hanteren. Het alternatief hierop is vrije marktwerking. Hier is het niet de overheid, maar de vervoerders die aan zet zijn. Zij nemen zelfstandig het initiatief om OV-diensten te laten rijden, zonder te hoeven wachten op een aanbestedingsprocedure.

Groot-Brittannie
Deze vrije marktwerking was in Europa oorspronkelijk alleen maar bekend van het stads- en streekvervoer buiten Londen. Hier hebben private vervoerders – sinds de deregulering, liberalisering en privatisering van de overheidsbedrijven in 1986 – de vrije hand om diensten aan te bieden waar ze dat rendabel kunnen doen. Circa 80 procent van het OV wordt er sindsdien commercieel aangeboden. De rest wordt aanbesteed; vooral plattelandsdiensten.

Samenwerking tussen vervoerders werd er vrijwel volledig verboden, want ‘anti-concurrentieel’. Hierdoor ging veel coördinatie en integratie verloren, wat meestal niet gunstig was voor de klant en – paradoxaal genoeg – ook niet gunstig voor de concurrentie: het leidde tot fusies, mede om netwerkvoordelen te kunnen realiseren.

De paper analyseert de rol die het vrije marktinitiatief de laatste jaren in Europa speelt. Zo is te zien dat Groot-Brittannië afgestapt is van de dogmatische opzet van 1986, om stapsgewijs (in 2000 en 2008) wetgeving aan te nemen die coördinatie weer mogelijk maakt, ten gunste van de klant, zonder overigens afstand te doen van het principe van het vrije marktinitiatief.

Zweden
Intussen zien we dat het vrije marktinitiatief in het personenvervoer in Europa een steeds grotere rol lijkt te gaan spelen. Zo heeft Zweden – tot nu toe het toonbeeld van centraal geplande en aanbestede OV-diensten onder bruto-kostencontracten – de exclusiviteitsrechten van zijn aanbestede stads- en streekvervoerdiensten in 2012 afgeschaft. Sindsdien mag iedereen die dat wil concurreren met de door de regionale overheden aanbestede diensten. Tot nu toe is daarmee overigens nog maar weinig resultaat geboekt doordat de regionale kaartsystemen nog niet open staan voor de concurrenten, maar daar zal vroeg of laat verandering in komen.

Duitsland
In het Duitse stads- en streekvervoer heeft recent een verruiming en verduidelijking van de rol van het vrije marktinitiatief plaatsgevonden in het stads- en streekvervoer, dit met de aanpassing van de Duitse wetgeving die ook hier gebaseerd blijft op het principe van vrij marktinitiatief. Wat hier vooral in het oog springt is niet het stads- en streekvervoer, maar de spectaculaire ontwikkeling van de vrije markt in de lange-afstandsbusdiensten die sinds de deregulering van 2013 zijn ontstaan. Zover zelfs dat deze Duitse snelwegbussen intussen ook doorrijden tot in Nederland en verder. Intussen heeft Frankrijk zijn markt voor langeafstandsbusdiensten ook opengesteld, naast de vele landen die dat al eerder deden, zoals Zweden, Noorwegen en Polen.

Italië
Vrije concurrentie heeft ook zijn intrede gedaan op het spoor. Concurrentie op het spoor tussen staatsspoorwegen en private exploitanten van hogesnelheidstreinen vindt op grote schaal plaats in Italië. Hier is dus geen sprake van concessie en aanbesteding: het gaat om zuiver marktinitiatief, ofwel ‘concurrentie ‘op’ het spoor. Hetzelfde gebeurt op de hoofdlijn van het spoornetwerk in Oostenrijk, Tsjechië en, wederom, Zweden. Hier gaat MTR - exploitant van de metro van Hong Kong en winnaar van aanbestede exploitatie van de metro van Stockholm - vanaf maart op de spoorlijn Stockholm-Göteborg concurreren met het Zweedse staatsbedrijf SJ. Deze toetredingen passen ook in wat de Europese Commissie probeert te promoten met het 4e spoorwegpakket: een grotere liberalisering van de binnenlandse personenvervoermarkten per trein. Of deze vorm van concurrentie succesvol zal zijn moet overigens nog blijken, want winst voor de toetreders lijkt vooralsnog moeizaam te realiseren.

De paper vergelijkt deze en andere voorbeelden, waaronder Nieuw-Zeeland, en legt daarmee een link met het werk dat op dit gebied is verricht door de deelnemers aan de zogenoemde ‘Thredbo conference series’ (international conference series on competition and ownership in land passenger transport).  

Trends
De paper schetst trends in de regulering van deze markten en signaleert daarin ook de gebrekkige aandacht voor een optimale ‘regulering van de deregulering’ (betere spelregels, betere markttoetredingsregels en slimme, sturende toetredingsprikkels). Deze, optimale deregulering zou weg moeten blijven van het dogmatisme en rekening moeten gaan houden met de mogelijkheden die moderne technologieën de sector hebben gebracht - denk aan informatie, reservering en verkoop - om meer uit de vrije markt te kunnen halen dan tot nu toe mogelijk leek. De paper vermeldt ten slotte ook twee trends die de relevantie van de vrije markt in het openbaar vervoer in de toekomst alleen maar zal doen toenemen.

Groei in ‘vrije’ deelconcepten en het hogere OV-segment
Ten eerste gaat het om de verdere groei van deel-systemen (fiets, taxi, rit, auto) die veelal typisch vrije-marktinitiatieven zijn en aan de ‘onderkant’ van de OV-markt zitten. Het gaat ook om de verdere groei van de vrije markt aan de ‘bovenkant’ van de markt (lange-afstandsbusdienten, trein, en uiteraard luchtvaart) waardoor het OV op een eiland van overheidsinitiatief komt te zitten dat niet congruent is met de omliggende marktregulering en nieuwe combinaties tussen diensten bemoeilijkt.

Minder overheidssubsidie
Ten tweede gaat het om de tanende bereidwilligheid van overheden om het OV te subsidiëren, eerst door de crisis, maar ook door het krimpende milieuvoordeel dat het realiseert ten opzichte van de auto. Dit gecombineerd met de hogere kostendekkingsgraad die intussen in veel gevallen mogelijk blijkt te zijn, lijkt een organisatie van de sector op basis van de vrije markt maar met gerichte subsidies aan doelgroepen en –diensten steeds realistischer te maken.