Kostenonderschrijdingen bij infrastructuurprojecten

Hugo Priemus, Onderzoeksinstituut OTB, Technische Universiteit Delft

De voorbereidingen van grote infrastructuurprojecten en andere bouwwerken vergt meestal vele jaren, niet zelden tientallen jaren. De ervaring leert dat de kosten van zo’n groot project in de loop van de tijd oplopen, veel sneller dan inflatie.  

In het algemeen zijn de kostenoverschrijdingen in de voorbereidingsfase groter dan die tijdens de uitvoeringsfase. Tijdens de voorbereiding stapelen de eisen van betrokkenen zich nogal eens op, waardoor de scope van het project ruimer wordt. Het klassieke voorbeeld is de Betuweroute: om de lijn in te passen de omgeving werden tunnels, viaducten en geluidsschermen toegevoegd. Daardoor stegen de kosten sterk. Sinds de uitvoering van start ging, kwamen daar slechts zeer beperkte kostenverhogingen bij. Bij de HSL-Zuid hingen de grootste kostenoverschrijdingen vooral samen met kinderziekten rondom innovatieve contracten en de oververhitting van de bouwmarkt.

De Deense hoogleraar Flyvbjerg verklaart deze kostenoverschrijdingen vooral uit psychologische en economische factoren. Men onderschat in de vroege fasen de kosten deels door een gebrek aan kennis en deels door de wens de kosten laag te houden om des te gemakkelijker goedkeuring van het project te krijgen. Flyvbjerg spreekt van de ‘survival of the unfittest’: de plannen met de minst betrouwbare kostenschatting winnen het van de plannen waarvan de hoge kosten reëel zijn geschat. In 70 jaar is er geen structurele verbetering waarneembaar in de mate waarin kostenoverschrijdingen worden voorkomen. 

Proefschrift van Chantal Cantarelli

Op 28 november 2011 promoveerde Chantal Cantarelli aan de Technische Universiteit Delft op een proefschrift over 'Cost Overruns in Large-Scale Transport Infrastructure Projects’, grotendeels gebaseerd op cijfers inzake grote Nederlandse weg- en railprojecten, bruggen en viaducten.Het onderzoek is gebaseerd op de kostengegevens van 37 wegprojecten, 26 spoorwegprojecten, 7 bruggen en 8 tunnels: in totaal 78 grote infrastructuurprojecten gebouwd in de periode 1984-2010. Bert van Wee (TU Delft) en Bent Flyvbjerg (thans: Universiteit van Oxford) traden als promotor op. Het proefschrift verscheen in de TRAIL Thesis Series (TRAIL, Postbus 5017, 2600 GA Delft). In haar proefschrift geeft Cantarelli een overzicht van theorieën die het optreden van kostenoverschrijdingen kunnen verklaren: het gaat om technische, economische, psychologische en politieke theorieën. De technisch getinte theorieën hebben betrekking op problematische voorspellings-, plannings- en besluitingsprocessen. Economische theorieën kunnen neoklassiek van aard zijn of gericht op ‘rational choice’. Psychologische theorieën staan in het teken van ongefundeerd optimisme: optimism bias en op rational choice-theorieën. Politieke theorieën kunnen Machiavellistisch van aard zijn, principal-agent theorieën of vooral ethisch van karakter. Vaak is er sprake van lock-in: een escalerend commitment van besluitvormers waardoor de politiek verantwoordelijken niet of nauwelijks terug kunnen.
 

Onderschrijding van kosten

Uit het empirisch onderzoek van Cantarelli blijkt dat ook bij Nederlandse infrastructuurprojecten kostenoverschrijdingen veel voorkomen: zie tabel 1. 
 

Opmerkelijk is dat de meest frequente categorie in tabel 1 de categorie projecten is met een kostenonderschrijding van 0 tot 20 procent. Zowel in de voorbereidingsfase als (vooral) in de bouwfase komen kostenoverschrijdingen verrassend veel voor. Tabel 1 laat zien hoe kostenoverschrijdingen en kostenonderschrijdingen zijn verdeeld over wegen, spoorwegen en tunnels/viaducten. In de voorbereidingsfase zijn de kostenoverschrijdingen gemiddeld 19,7 procent; in de bouwfase is het gemiddelde -4,5 procent: gemiddeld is er in de bouwfase dus een kleine kostenonderschrijding. De huidige crisis op de bouwmarkt levert hiervoor geen verklaring: het leeuwendeel van de projecten is vóór 2008 gerealiseerd.
 

Verklaringen voor kostenonderschrijdingen

Bij mijn weten presenteert de wetenschappelijk literatuur geen theorieën die kostenonderschrijdingen kunnen verklaren. Aan zo’n verklaring ga ik me in het nuvolgende wagen. Daarbij maak ik onderscheid in de voorbereidingsfase en de bouw- en aanlegfase van een project. Zoals we zagen komen in de voorbereidingsfase minder kostenonderschrijdingen voor dan in de bouwfase. In de voorbereidingsfase vinden vaak scope-wijzigingen plaats. De scope kan zowel worden vergroot als verkleind. Zowel kostenoverschrijdingen als kostenonderschrijdingen komen voor. In Nederland is bij grote projecten in een vroeg stadium een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA) verplicht. Als een project, gegeven bepaalde te verwachten baten, te duur is, pakt de MKBA negatief uit. In een vroegtijdig stadium sneuvelt een projectidee meestal niet doordat het te duur is, maar doordat de MKBA negatief scoort. Niet zelden starten initiatiefnemers met hoge ambities, maar brengen in het voorbereidingsproces vereenvoudigingen aan om een betere verhouding tussen kosten en baten tot stand te brengen. Het is denkbaar dat in Nederland vele politici, ambtenaren en adviseurs leergeld hebben betaald en niet langer de geschiedenis in willen als verantwoordelijke voor een project waarvan de kosten uit de hand liepen. In het recente verleden rolden er vele politieke koppen, doordat initiële budgetten zijn overschreden.

In de bouwfase komen onderschrijdingen vaker voor dan overschrijdingen. Vermoedelijk speelt hier het karakter van een projectbudget een grote rol. Een projectbudget is niet een schatting van de uiteindelijke kosten, maar de bepaling van een maximumgrens voor deze kosten. De uitvoerende organisatie moet binnen het budget blijven. Meer en meer bevat een budget vanaf het eerste begin posten ‘onvoorzien’ en stelposten, waardoor de kans wordt vergroot dat het project (royaal) binnen het budget blijft. Het handhaven van de scope, het blijven binnen het budget en binnen de geplande tijd, dit alles wordt beschouwd als een essentieel succescriterium voor de uitvoerende organisatie. Het publiek budgetmechanisme is een asymmetrisch instrument. Als de verantwoordelijken binnen het budget blijven, wordt dat algemeen toegejuicht. Als de verantwoordelijken tussentijds met een budgetoverschrijding worden geconfronteerd, moeten zij op de knieën naar Tweede Kamer of Gemeenteraad terug, om deemoedig om een aanvullend budget te vragen. Zo’n tocht naar Canossa is voor geen enkele politicus aantrekkelijk.
 

Conclusies

De cijfers van Cantarelli laten zien dat ook Nederlandse grote infrastructuurprojecten vaak onderhevig zijn aan kostenoverschrijdingen. Dit fenomeen is nog lang niet uitgeroeid. Het is zelfs de vraag of dit verschijnsel ooit zal worden uitgeroeid. Het is daarentegen bemoedigend dat in Nederland ook veel infrastructuurprojecten met kostenonderschrijdingen worden geconfronteerd. In de uitvoeringsfase gebeurt dat vaker dan in de voorbereidingsfase. Ik veronderstel dat wijzigende politieke mores hierin een rol spelen: het wordt hoger gewaardeerd als een politicus binnen het budget blijft dan wanneer een politicus (irreëel) hoge ambities koestert die alleen kunnen worden ingelost door kostenoverschrijdingen. Het ziet er naar uit dat een strenge toepassing van een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse in een vroeg stadium, alsmede een budgetmechanisme dat in de uitvoeringsfase binnen bepaalde grenzen bestand is tegen onvoorziene uitgaven, een heilzame uitwerking heeft. Bij een deel van de infrastructuurprojecten maken kostenoverschrijdingen plaats voor kostenonderschrijdingen.

Klik hier voor figuur 1: Verdeling van kostenoverschrijdingen bij Nederlandse infrastructuurprojecten

Bron: Cantarelli, 2011: 76

 
Auteur: Margriet Verhoog